A Nemzeti Választási Bizottság
41/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható a templomok működése?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. augusztus 9-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 35 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[8] A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés a megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényben rendelkezzen arról, hogy az új koronavírus okozta megbetegedésekre hivatkozva nem korlátozható a templomok működése.
[9] A kérdés vizsgálata kapcsán megkerülhetetlen annak rögzítése, hogy a Kínában 2019-ben azonosított új koronavírus (SARS-CoV-2) okozta megbetegedés miatt az Egészségügyi Világszervezet (WHO) 2020. január 30-án a Covid19-járványt nemzetközi horderejű közegészségügyi szükséghelyzetnek nyilvánította, majd 2020. márciusában több kontinensre kiterjedő világjárványnak, azaz pandémiának minősítette. A járvány hazánkat is elérte, napjainkban a COVID-19 koronavírus-fertőzésben elhunytak száma Magyarországon meghaladja a 30.000 főt, míg a világon a 4,5 millió főt. (https://koronavirus.gov.hu). A koronavírus okozta megbetegedés világjárvánnyá minősítésének ténye a Bizottság több határozatában, köztük Szervező által benyújtott kérdések elbírálása kapcsán meghozottakban is kifejtésre került, illetve e tény már a társadalom egésze számára ismertként kezelhető.
[10] A koronavírus járvány hazai megjelenése óta a Kormány az Alaptörvény 53. cikkében foglalt jogköre alapján több alkalommal is Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a koronavírus-világjárvány következményeinek elhárítása, valamint a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében. A veszélyhelyzet kihirdetésére először 2020. március 11-i hatállyal került sor a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelettel, amely a 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet alapján 2020. június 17-ig állt fenn. Ezt követően a veszélyhelyzet kihirdetése 2020. november 4-i hatállyal történt meg a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. Ez a Korm. rendelet 2021. február 8-án hatályát vesztette, ám ugyanezen a napon hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett, és amely azóta is, így a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll.
[11] Az alkotmányozó a veszélyhelyzetre vonatkozó szabályokat az Alaptörvény államszervezetre vonatkozó részében, a Különleges Jogrend cím alatt helyezte el. Az itt található szabályok azokra a rendkívüli esetekre vonatkoznak, amikor a normál időszaki jogrendtől eltérő államszervezeti és működési rend alkalmazása szükséges, annak érdekében, hogy a társadalom életét, az állam működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát fenyegető természeti vagy társadalmi eredetű veszélyek elhárításra kerüljenek. A különleges jogrend szabályainak alkalmazására tehát olyan veszély esetén kerül sor, amikor az adott jelenség egy meghatározott védett célt (élet, vagyon, állam, alkotmányos rend) olyan mértékben sért vagy veszélyeztet, hogy szükség van az általánostól eltérő állami beavatkozásra. A különleges jogrendre vonatkozó szabályok közös jellemzője, hogy egy-egy kijelölt szerv részére a normál időszakhoz képest időlegesen többletjogosítványokat biztosítanak a veszély elhárítása érdekében.
[12] Az Alaptörvény 53. cikk (1)-(2) bekezdései felhatalmazzák a Kormányt arra, hogy veszélyhelyzet idején rendeleti úton rendkívüli intézkedést vezessen be, valamint, hogy olyan rendeletet alkosson, amelyben valamely törvény alkalmazását felfüggeszti, illetve törvény rendelkezéseitől való eltérést állapít meg.
[13] Az Alaptörvény 54. cikke értelmében az alapvető jogok egy részének gyakorlása különleges jogrend idején felfüggeszthető, a feltétlenül szükséges és arányos mértéken túl korlátozható, azonban az Alaptörvény II. és a III. cikkben (élethez és emberi méltósághoz való jog és a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalma), valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében (ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, nullum crimen/nulla poena sine lege elve, ne bis in idem elve) megállapított alapvető jogok gyakorlása nem függeszthető fel és nem korlátozható. Különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása sem függeszthető fel, az Alkotmánybíróság működése sem korlátozható.
[14] A Bizottság első lépésben azt vizsgálta meg, hogy a kérdésben említett templomok működésének korlátozás-mentessége mely alapvető jog védelmi körébe sorolható. Az Alaptörvény VII. cikk (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához, ami magában foglalja – egyebek mellett – azt is, hogy a vallását mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján, akár egyénileg, akár másokkal együttesen, nyilvánosan kinyilvánítsa, gyakorolja. A vallásszabadság magában foglalja – az egyén teljes életvezetésének hite szerinti alakítása mellett – a vallási közösség önértelmezése szerinti működését is {3049/2010. (III. 2.) AB határozat, Indokolás [20]}. A lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény (a továbbiakban: Ehtv.) rögzíti, hogy a jogi személyiséggel rendelkező vallási közösség szertartásrendje, illetve − különösen a szertartások és a belső szabálya szerinti működés zavartalansága érdekében − a templom és a vallásgyakorlásra rendelt más hely fokozott jogvédelemben részesül. Mindezek alapján megállapítható, hogy a templomok működésének a korlátozása érinti a vallásszabadság jogát, mivel a templomok működése is az említett alapjog védelme alatt áll.
[15] A Bizottság rámutat arra, hogy az Alaptörvény VII. cikke által deklarált vallásszabadsághoz való jog az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése alapján olyan alapjog, amely különleges jogrendben az I. cikk (3) bekezdésében foglaltakon túl korlátozható. Az Alaptörvény annak eldöntésében, hogy a járvány elleni védekezés érdekében a vallásszabadsághoz való jog korlátozása milyen mértékben indokolt, szükség van-e a jog gyakorlásának felfüggesztésére, a Kormány részére szabad mérlegelést biztosít. Ez a jogosultság azonban nem korlátlan, mivel a Kormány veszélyhelyzeti intézkedéseinek politikai kontrollját az Országgyűlés, míg alkotmányos kontrollját az Alkotmánybíróság látja el az Alaptörvény 54. cikk (2) bekezdése alapján.
[16] A kezdeményezésben írt kérdés lényegében arra irányul, hogy a Kormány veszélyhelyzet idején se legyen jogosult olyan intézkedés meghozatalára, amelyben – a templomok működése tekintetében – korlátozza vagy felfüggeszti a vallásszabadsághoz való jog gyakorlását, noha a hatályos jogrend tartalmazza annak garanciális feltételeit, hogy veszélyhelyzet idején se lehessen alkotmányosan igazolható cél nélkül korlátozást elrendelni. E körben jegyzi meg a Bizottság, hogy korábban a Kormány az Alaptörvényben biztosított felhatalmazása alapján oly módon élt e jogkörével, hogy a vallási szertartások megtartásának a mikéntjéről való döntést a vallási közösségekre bízta. [484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet, 5 § (4) bekezdés]
[17] A Bizottság rögzíti, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek olyan jogalkotási kötelezettsége keletkezne, hogy az Alaptörvény VII. cikkében rögzített vallásszabadsághoz való jog is szerepeljen az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésében, mint különleges jogrend idején sem korlátozható alapjog. Tehát az Országgyűlés a jogalkotási kötelezettségét kizárólag az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésének módosításával tudná teljesíteni. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az országos népszavazás megtartását, abban az esetben, ha a kérdés az Alaptörvény módosítására irányul.
[18] Ennek oka az, ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[19] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az S) cikk tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján való Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Ugyanezen cikk (2) bekezdése azt is előírja, hogy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[20] A fent leírt indokok alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés olyan kérdésben kéri a választópolgárok állásfoglalását, amelyből fakadó jogalkotási kötelezettség az Alaptörvény módosítása nélkül nem lenne megvalósítható. Ennél fogva viszont a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, amely miatt népszavazásra nem bocsájtható.
[21] A kérdés és az Alaptörvény veszélyhelyzetre vonatkozó szabályai egymáshoz való viszonyának áttekintése után a Bizottság vizsgálódási körébe vonta azt is, hogy normál jogrendben, a koronavírus okozta járvány elleni védekezés jegyében lehetséges-e olyan intézkedés meghozatala, amely a templomok működésének korlátozását írja elő.
[22] A koronavírus több ezer ember életét követelte és felbecsülhetetlen társadalmi és gazdasági károkat okozott. A járvánnyal szembeni védekezés jegyében hozott, a korábbi megszokott mindennapi életvitel folytatását gyakran korlátozó intézkedések (pl. szájat és orrot eltakaró maszk viselésére kötelezés, kijárási korlátozás) számos, az Alaptörvényben rögzített jogot érintettek.
[23] Ezen Alaptörvényben nevesített jogok tekintetében különbség tehető a jogosultság szubjektív, alanyi oldala és a jog objektív, tárgyi oldala között. Az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi és európai alkotmányjogi felfogás szerint az államnak nemcsak tiszteletben kell tartania a jogokat, amely az alapjog szubjektív alanyi oldalát jelenti, hanem gondoskodnia is kell azok védelméről, amely a jog objektív, tárgyi oldalát jelenti.
[24] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvény II. cikkében nevesített élethez való jog objektív intézményvédelmi oldala az állam életvédelmi kötelezettségét foglalja magában, amelynek jogalkotással és szervezeti intézkedésekkel tesz eleget. A szubjektív életvédelmen túl az államnak az emberi életet és a létfeltételeit is védenie kell, az emberi élet mint érték a védelem tárgya.
[25] Az élethez való joggal áll szoros összefüggésben az Alaptörvény XX. cikkében nevesített egészséghez való jog. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint e joggal összefüggésben elsődlegesen az állam kötelezettségei fogalmazhatók meg. Ennek teljesítése érdekében az állam többek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére, illetve az orvosi ellátás megszervezésére köteles. A testület azt is rögzítette, hogy az egészséghez való jog alanyi oldalát az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése, objektív intézményvédelmi oldalát a (2) bekezdés rögzíti az alábbiak szerint: „Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.” [3132/2013. (VII. 2.) AB határozat]
[26] Az egészséghez való jog tárgyi oldala magában foglalja többek között az egyes népegészségügyi feladatok ellátását, úgymint a betegségek megelőzésével és a betegségekről való tájékoztatással kapcsolatos tevékenységeket és a járványokkal szembeni védekezést is. Ezek tehát azok az állami intézkedések, amelyek a szubjektív jog biztosítása érdekében az állam kötelezettségeként jelennek meg a polgárok egészsége védelmének biztosítása érdekében.
[27] Abban az esetben, ha a kérdés alapján az államnak a járványveszély elhárítását biztosító jogköre a kérdésben foglaltak alapján korlátozás alá esne, az valójában az állam intézményvédelmi kötelezettsége teljesítését akadályozná. E kötelezettség határait normál jogrendben többek között az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvénynek a járványok megelőzése és leküzdése érdekében meghatározott, az egyén személyi szabadsághoz való jogait és a beteg jogait korlátozó rendelkezései adják. Ezek a rendelkezések azok, amelyek biztosítják az egyén és a közösség számára, hogy az egészséghez való jog érvényesülése, azaz a polgárok egészségének védelme érdekében tett állami intézkedések ne korlátozzák más jogok gyakorlását alaptalanul vagy aránytalanul, a szükségesnél nagyobb mértékben.
[28] A Bizottság álláspontja szerint amennyiben a kérdés alapján a jelenlegi szabályozástól szűkebb keretek között lenne jogosult az állam a koronavírus okozta járvány esetén a leküzdéshez szükséges intézkedések megtételére, az jelentősen akadályozná az állami kötelezettség ellátását és ezzel egyidejűleg az állampolgárok egészséghez való jogának aránytalan korlátozását is megvalósítaná. Mindebből kifolyólag a kérdés ebben a megközelítésében is olyan jogalkotásra kötelezné a jogalkotót, amely az Alaptörvény módosítása nélkül nem lenne megvalósítható.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény I. cikkén, II. cikkén, III. cikkén, VII. cikkén, XX. cikkén, XXVIII. cikkén a 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az 53. cikk (1) és (2) bekezdésén, az 54. cikkén, valamint az S) cikkén, a 1997. évi CLIV. törvényen, az Ehtv-n, továbbá az Nsztv. 2-4. §§-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. október 6.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke