A Nemzeti Választási Bizottság
43/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények alsó büntetési tétele hivatalos személy által történő elkövetés esetén öt év szabadságvesztés legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. április 10-én 14 óra 55 perckor – magánszemélyként – nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 26 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 22 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117134/2017. számú, 2017. április 5-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A kérdés Alaptörvénybe ütközésének vizsgálata]
[7] A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) XXVII. fejezete szabályozza a korrupciós bűncselekményeket, amelyek alá kilenc tényállást sorol. Ezek közül két tényállás értékeli a hivatalos személy általi elkövetést: a hivatali vesztegetés elfogadása (Btk. 294. §) és a korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása (Btk. 300. §).
[8] A hivatali vesztegetés elfogadásának alapesetét a Btk. 294. § (1) bekezdése egy évtől öt évig terjedő, a Btk. 294. § (2) bekezdése szerinti minősített esetét két évtől nyolc évig terjedő, míg a (3) bekezdés szerinti minősített esetét öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztéssel bünteti.
[9] A korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása bűncselekmény elkövetőjét a Btk. három évig terjedő szabadságvesztéssel bünteti. E bűncselekménynek nincs minősített esete.
[10] Az érvényes és eredményes népszavazás esetén e két tényállás alapeseteinek a módosítása mindenképp szükségesnek látszik úgy, hogy az abban szereplő büntetési tételek alsó határa öt év legyen. Ez azt jelenti, hogy – a Btk. büntetési tételrendszeréhez igazodva – a két tényállás alapesetének büntetési tételét öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztésre kellene módosítani. A hivatali vesztegetés tényállása esetén önmagában egy ilyen módosítás azt eredményezné, hogy az alapeset büntetési tétele meghaladná a (2) bekezdés szerinti minősített eset büntetési tételét és megegyezne a (3) bekezdés szerinti minősített eset büntetési tételével.
[11] Az Alkotmánybíróság 3116/2016. (VI. 21.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy „[a] jogállamiság és azon belül a jogbiztonság követelményeinek teljesülését az Alkotmánybíróság különös gonddal vizsgálja az állami erőszak legális alkalmazásának területén, vagyis a büntetőhatalom gyakorlásával összefüggésben. Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozataiban következetesen hangsúlyozza, hogy az állam büntető hatalma korlátozott közhatalmi jogosítvány, a büntetőjog a jogrendszer szankciós zárköve, ultima ratio {lásd pl. 4/2013. (II. 21.) AB határozat, Indokolás [57]}. Alapvetésként fogalmazza meg továbbá, hogy alkotmányos jogállamban az államnak nincs és nem is lehet korlátlan büntető hatalma, mivel maga a közhatalom sem korlátlan. Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.” (3116/2016. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [25])
[12] Az Alkotmánybíróság megerősítette azt is, hogy „[a]z egyes bűncselekmények természetéhez és súlyához igazodó büntetési rendszer és a büntetéskiszabás normatív előírásai együttesen szolgálják a jogállami legális büntetés funkcióját: a szankcióval történő arányos és megérdemelt viszonzást. [1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 576, 577.]”. (3116/2016. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [44])
[13] Amint arra az Alkotmánybíróság a 23/2014. (VII. 15.) AB határozatában is rámutatott: „[a] büntetőjogi szankciók az állampolgárok alapvető jogainak legsúlyosabb korlátozását jelentik, ezért különösen fontos, hogy a büntetőjogi jogkövetkezményeket megfelelő garanciák mellett lehessen alkalmazni. Az egyik legfontosabb garancia, hogy a jogkövetkezményeket kizárólag a törvényalkotó határozhatja meg, a konkrét esetben történő alkalmazás esetén a kompetencia azonban megoszlik a jogalkotó és a jogalkalmazó között.” (23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [40])
[14] Az Alkotmánybíróság 23/2014. (VII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy „[a]z egyes bűncselekmények természetéhez és súlyához igazodó büntetési rendszer és a büntetéskiszabás normatív előírásai együttesen szolgálják a jogállami büntetés funkcióját, a társadalom védelmét, a szankcióval történő arányos és megérdemelt viszonzást, valamint a speciális és a generális prevenciót. (1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 577.)”
[15] Az Alkotmánybíróság a jogállamiságból, valamint az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozására vonatkozó, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében deklarált alkotmányos tilalomból vezette le, hogy a büntetések és az intézkedések alkalmazásával az állam milyen mértékben avatkozhat be az egyén életébe, korlátozhatja az alapvető jogait és szabadságát.
[16] Az Alkotmánybíróság 3025/2014. (II. 17.) AB határozatában rögzítette, hogy „[a]z alapvető jogok korlátozhatóságának általános formai kritériumát az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés első mondata rögzíti, miszerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapíthatja meg. A személyi szabadsághoz való joggal összefüggésben az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdése külön kiemeli, hogy az egyént csak törvényben meghatározott okból és törvényben meghatározott eljárás alapján lehet megfosztani személyi szabadságától. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rendelkezik az alapvető jogok tartalmi korlátozásának lehetőségéről. Ennek értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ebből az is következik, hogy a személyi szabadság jogszerű, törvényen alapuló elvonása is csak akkor tekinthető az Alaptörvénnyel összeegyeztethetőnek, ha az általa elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos”. (3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [51] )
[17] Nem tekinthető arányosnak, illetve nem szolgálja a jogállami büntetés célját az olyan szabályozás, amely a bűncselekményi tényállás enyhébb súlyú alapesetére súlyosabb, vagy megegyező büntetést rendel, mint ugyanazon bűncselekmény súlyosabb jogsértést értékelő minősített esetéhez.
[18] Amennyiben a fenti aránytalanságnak a jogalkotó úgy kívánná elejét venni, hogy a minősített esetek büntetési tételeit – a Btk. büntetési tételrendszeréhez igazodva – arányosan megemeli, a Btk. 294. § (2) bekezdése szerinti minősített eset tételkeretét tíztől húsz évig tartó szabadságvesztésre kellene változtatni, míg a (3) bekezdés szerinti minősített eset tételkeretének egy a felemelt (2) bekezdés szerinti keretnél is magasabbra emelésére a Btk. hatályos rendszerében nincs is mód. (A Btk. 36. §-a szerint a határozott idejű szabadságvesztés leghosszabb időtartama húsz év, kivételesen, több bűncselekmény elkövetésére tekintettel huszonöt év.) A tíztől húsz évig terjedő tételkeretet a Btk. kevesebb, mint húsz esetben alkalmazza, és két kivétellel az életfogytig tartó szabadságvesztés alkalmazásának lehetőségével együtt. Az így büntetni rendelt bűncselekmények mind kiemelkedő tárgyi súlyú, jellemzően súlyosan erőszakos bűncselekmények (pl. emberiesség elleni bűncselekmények, háborús bűncselekmények, emberölés minősített esetei). A korrupciós bűncselekmények közé tartozó bűncselekmények egyes minősített eseteinek ilyen súlyú büntetési tétellel való fenyegetése, a személyi szabadság ilyen mértékű korlátozása, a büntetőjog rendszerének egészét figyelembe véve nem tekinthető a személyi szabadság arányos korlátozásának.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben megtartásra kerülő országos népszavazás eredményének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott alkotmányos jogokat korlátozná, mely az Alaptörvény módosítását is szükségessé tenné.
[20] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a korrupciós bűncselekmények büntetési tételének a népszavazási kérdésben megfogalmazott mértéke, illetve az alapeset és a minősített esetek büntetési tételkeretei közötti aránytalanság az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik tekintettel arra, hogy az nem felel meg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének, valamint ellentétes a személyi szabadság, mint alapvető jog tartalmi korlátozhatóságának az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályával. Ebből kifolyólag a népszavazás eredménye az Alaptörvény módosításának szükségességét vonná maga után, mely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint kizárt tárgykörbe tartozik, így országos népszavazás tárgya nem lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[21] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[22] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[23] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[24] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[25] Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a korrupciós bűncselekmények elkövetőit a hatályos szabályozásnál szigorúbb büntetés sújtsa, ha hivatalos személynek minősülnek.
[26] A Btk. XXVII. fejezete által szabályozott, kilenc tényállást tartalmazó korrupciós bűncselekmények közül két tényállás értékeli a hivatalos személy általi elkövetést: a hivatali vesztegetés elfogadása (Btk. 294. §) és a korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása (Btk. 300. §). A kérdés ugyanakkor a korrupciós bűncselekmények gyűjtőkategóriát alkalmazza, amiből arra is lehet következtetni, hogy a kérdés szerint valamennyi tényállás esetében értékelni kellene a hivatalos személy általi elkövetést.
[27] A kérdés a „bűncselekmények alsó büntetési tétele” fordulatot alkalmazza. A Btk. különös része tartalmazza az egyes bűncselekmények tényállását. Az egyes tényállásoknak minden esetben van alapesete és ennek lehetnek minősített, illetve privilegizált esetei. A tényállás, minden a törvényben önállóan értékelt, esetének saját büntetési tételkerete van, amelynek értelemszerűen van egy alsó és egy felső határa. A kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy a jelzett fordulat a bűncselekményi tényállás minden esetének alsó büntetési tételére vonatkozik vagy csak az alapesetre vagy esetleg csak a tényállásban szereplő legenyhébb büntetéssel fenyegetett privilegizált esetre vagy minden olyan esetre, amelynek büntetési tételkerete alsó határa nem éri el az öt évet. Nem derül ki továbbá az sem egyértelműen, hogy az érintett tényállás, illetve annak esetei vonatkozásában az alsó tétel felemelése automatikusan a felső tétel felemelésével is jár vagy azt érintetlenül hagyja.
[28] Amennyiben a kérdés csak a tényállás alapesetének alsó tételére vonatkozik, nem derül ki belőle, hogy az alsó tétel felemelése a hatályos Btk. büntetési tételrendszerébe illeszkedve automatikusan maga után vonja a minősített esetek tételkeretei arányos módosításának szükségességét is vagy ezeket nem érinti a módosítás.
[29] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű a választópolgár számára, hogy esetleges „igen” szavazatával pontosan mely bűncselekmények, illetve azok mely eseteinek büntetési tételkeretei, a tételkeretek mely elemének és milyen mértékű emeléséhez járul hozzá.
[30] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[31] A választópolgári egyértelműség hiányával kapcsolatosan kifejtettekhez hasonlóan a jogalkotó számára nem tartalmazna egyértelmű kötelezést az érvényes és eredményes népszavazás. Az Országgyűlés sem tudná ugyanis mely tényállások, azok mely esetei büntetési tételkeretének, a tételkeret mely elemének és milyen mértékű módosítására köteles.
[32] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazási kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének sem felel meg.
[33] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményét nem teljesíti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[34] A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján népszavazás tárgya nem lehet, valamint a kötelezően elvárt, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét nem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[35] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, I. cikk (1) és (3) bekezdésein, a 8. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Btk. 36. §-án, a 294. §-án, a 300. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke