A Nemzeti Választási Bizottság
47/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a költségvetési szerv által kötött szerződés érvényességi feltétele legyen, hogy a szerződést a költségvetési szerv az interneten közzétegye?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. április 10-én 15 óra 3 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 25 támogató választópolgár adatát a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező által az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolásra került a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117132/2017. számú, 2017. április 5-én kelt határozata, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[8] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdés egy új szerződési érvényességi feltétel meghatározásával a közpénzek elköltésének átláthatóbbá tételét célozza.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság tartalmát tekintve hasonló kérdés hitelesítése tárgyában döntött a 33/2016. számú határozatában, mely döntését a Kúria Knk.IV.37.584/2016/2. számú végzésében helybenhagyta. A hivatkozott döntésekben elbírált kérdés az alábbi volt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a megkötött, az állami költségvetést, uniós forrásokat, valamint állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat érintő valamennyi szerződés kerüljön fel egy bárki számára ingyenesen elérhető internetes adatbázisba, és azok tartalmát bárki megismerhesse?” A Bizottság jelen döntés meghozatala során irányadónak és alkalmazhatónak tekinti a legfőbb bírói fórum Knk.IV.37.584/2016/2. számú határozatában foglalt érvelést.
[10] A népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés olyan törvényt alkosson, amelynek eredményeként a költségvetési szerv által megkötött szerződés csak akkor lesz érvényes, ha azt a költségvetési szerv az interneten közzéteszi. A Bizottság megítélése szerint a szerződések teljes tartalmának, minden korlátozás nélküli közzététele szükségszerűen érinti a személyes adatok védelméhez való jogot, azaz a szerződő felek személyes adatait. Nem vitatható ugyanis, hogy a szerződések személyes adatokat tartalmaznak, azoknak az érintettek hozzájárulása nélküli nyilvánosságra hozatala a személyes adatok védelméhez fűződő jog korlátozásával jár.
[11] A Bizottság álláspontja szerint a kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében nevesített személyes adatok védelméhez való jog és a közérdekű adatok megismeréséhez való jog összeütközéséhez vezethet.
[12] Az Népszavazási kérdés hitelesítési eljárásában az alapjogi kollíziók kérdésköre a Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria eljárásában már korábban is felmerült. A Bizottság a 60/2015. számú határozatában az alábbi népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését tagadta meg: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozók ingatlanszerzése csak akkor kerüljön bejegyzésre a földhivatali nyilvántartásban, ha a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett igazolja az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzétételét?”. A Bizottság határozatát helyben hagyó Knk.IV.37.387/2015/3. számú végzésében a Kúria kifejtette, hogy „Abban az esetben, ha a […] kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.”
[13] A Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek olyan törvényt kellene alkotnia, amelynek értelmében a költségvetési szervek által kötött szerződésekben foglalt valamennyi adat bárki által megismerhetővé kellene hogy váljon. Egy ilyen korlátozás nélküli nyilvánosság a személyes adatok védelméhez fűződő jog jelentős mértékű sérelmével járhat. A személyes adatok védelmének adott esetben engednie kell a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében, azonban mivel ez utóbbi nem abszolút jog, a korlátozásnál az arányosság elvének érvényesülni kell. Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése által meghatározott szabály – mely szerint a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok – csak ezen keretek között érvényesülhet.
[14] A Bizottság álláspontja szerint a népszavazás eredményeként megalkotandó törvény csak az Alaptörvény módosítása útján, a személyes adatok védelméhez való jognak a kérdésben megjelölt körben való alaptörvényi korlátozása révén maradhatna hatályban, azaz a kérdés az Alaptörvény burkolt módosításra irányul. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az Alaptörvény módosítására irányuló kezdeményezésben az országos népszavazás tartását.
[15] Fentieken túl a Bizottság indokoltnak tartja megjegyezni, hogy a költségvetési szervek által kötött szerződések tartalma jelenleg is megismerhető, melyet az Infotv. biztosít a közérdekű adatigénylés jogintézménye által. Ez az a jogi lehetőség, amellyel a kérdésben feltenni szándékozott cél úgy valósul meg, hogy közben nem sérül aránytalanul senkinek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján szintén az alapjogok körébe sorolt személyes adatok védelméhez való joga.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[16] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelésen túl indokoltnak tartotta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[17] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[18] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[19] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
[20] A népszavazásra javasolt kérdés konkrét értékhatár megjelölése nélkül kívánja kötelezővé tenni a költségvetési szerv által kötött szerződések interneten való közzétételét. Mindez azért bír relevanciával, mert az Infotv. 37. § (1) bekezdése előírja, hogy a 33. § (2)-(4) bekezdésében meghatározott, közzétételre kötelezett szerv tevékenységéhez kapcsolódóan köteles közzétenni az államháztartás pénzeszközei felhasználásával, az államháztartáshoz tartozó vagyonnal történő gazdálkodásával összefüggő, ötmillió forintot elérő vagy azt meghaladó értékű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződéseinek adatait (pl. szerződés típusa, tárgya, a szerződést kötő felek neve, a szerződés értéke). Közzé kell tenni ezen kívül az Európai Unió támogatásával megvalósuló fejlesztésekkel kapcsolatban kötött szerződéseket is. Emellett a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény 43. § (5) bekezdése szintén előírja, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést köteles saját, vagy fenntartója honlapján a megkötését követően haladéktalanul közzétenni. Azonban közbeszerzési, illetve koncessziós eljárást is akkor kell lefolytatni, ha a beszerzés értéke egy meghatározott értékhatárt elér.
[21] A kezdeményezésből nem derül ki, ezért nem egyértelmű, hogy az arra irányul, hogy az Infotv. rendelkezésével ellentétben ne csak a szerződések meghatározott adatait, hanem a teljes dokumentumot kelljen közzétenni és ezáltal ennek megismerése a cél vagy arra irányul, hogy minden, akár a mindennapi életben tömegesen előforduló, kisebb jelentőségű szerződések is közzétételre kerüljenek, amelyek viszont nem írásbeli szerződések. Ezen megkötött jogügyletek mögött a legtöbb esetben pusztán számla alapú elszámolás áll a rendelkezésre álló működési előirányzat terhére.
[22] Ez utóbbi esetben viszont nem világos, hogy a kérdés alapján a jogalkotónak a költségvetési szerv szerződéskötésére az interneten való közzétételen túl az írásbeliséget is elő kellene írnia minden szerződés vonatkozásában vagy a kérdésben foglalt kötelezés azzal is teljesíthető, ha a kis értékű szerződésekhez kapcsolódó bizonylatok közzétételét írja elő.
[23] A fentieken túl a Bizottság indokoltnak tartja megjegyezni az alábbiakat is. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény az alábbiak szerint definiálja a költségvetési szerv fogalmát: „a költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy”. A költségvetési szerv tevékenysége közfeladat ellátására vagy vállalkozási tevékenység kifejtésére irányulhat. A költségvetési szerv fogalomköre ennek alapján rendkívül széles gyűjtőfogalom. Mind az alapításra jogosultak köre, a működés, gazdálkodás szabályai, a kincstári rendszerhez való viszony alapján ezek a szervek számos, eltérő működést és szabályozást mutató csoportba oszthatók. Nyilvánvalóan nem mérhető ugyanazon mércével egy minisztérium, egy közszolgáltatást nyújtó egészségügyi intézmény, vagy egy akadémiai kutatóintézet tevékenységének összessége. Ennek alapján pedig megjegyezhető, hogy ezen sokszínűség akadálya lehet annak, hogy a választópolgár valamennyi szervtípus esetén megalapozottan nyilvánítson véleményt a teljes közzétételi kötelezettség bevezetéséről.
[24] Emellett indokolt figyelemmel lenni arra is, hogy a vállalkozási tevékenység meghatározása a költségvetési szerv fogalom körében nem általánosan ismert. Így felvethető az is, hogy az összetett szervezetrendszer átfogó ismeretének hiányában a választópolgár annak tudatában válaszolna-e a népszavazási kérdésre, hogy a vállalkozási tevékenység körében a kezdeményezés alapján módosuló jogszabályok jelentős versenyhátrányba hoznák a költségvetési szerveket a piaci tevékenységük végzése során. Esetükben ugyanis a módosítást követően nem lenne érvényesíthető az üzleti titok.
[25] A fentiekben rögzített egyértelműségi problémák miatt a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[26] A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint. Ezen felül a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg. Mindezek indokok alapján a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, VI. cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke