A Nemzeti Választási Bizottság
474/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Garamvölgyi Gábor Zsolt magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e azzal, hogy – mivel a magyar közoktatás nem készíti fel a diákokat megszerzésére – a középfokú (B2) nyelvvizsga megléte ne legyen a magyarországi székhelyű felsőoktatási intézmények alapképzéseire, osztatlan képzéseire történő felvétel általános feltétele?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. november 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. október 10-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a magyarországi székhelyű felsőoktatási intézmények alapképzéseire, osztatlan képzéseire történő felvételi eljárás keretében ne legyen általános felvételi követelmény a középfokú (B2) nyelvvizsga megléte.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[8] Az Alaptörvény X. cikke deklarálja a tanszabadságot, azaz, hogy Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát.
[9] A tanítás szabadságának törvényben meghatározott keretét adja többek között a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.). E törvény – a céljával megegyezően – a felsőoktatás feltételrendszerét teremti meg. Ennek megfelelően, az Nftv. 40. §-a szabályozza a különböző felsőoktatási szakokra való felvételi általános követelményeit. A 40. § (2) bekezdése tartalmazza az alapképzésre és az osztatlan képzésre történő felvétel kritériumait. Így a törvény feltételként támasztja az érettségi vizsga sikeres teljesítését vagy felsőfokú végzettséget igazoló oklevelet, a továbbiakban pedig a jogszabály szövege a „feltétele lehet” fordulatot használva az alábbi lehetséges kritériumokat rögzíti: meghatározott szintű nyelvtudás, egészségügyi -, szakmai -, pályaalkalmassági vizsgálat, illetve gyakorlati vizsga teljesítése.
[10] Az Nftv. 110. § (1) bekezdése alapján a Kormány számos körben kapott rendeletalkotási felhatalmazást. Az Nftv. 110. § (1) bekezdés 8. pontjában szereplő felhatalmazáson alapul többek között a felsőoktatási felvételi eljárásról szóló 423/2012. (XII.29.) kormányrendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet).
[11] A Kormányrendeletet a 2020. január 1-jétől hatályos módosítása kiegészíti a 23. § (3) bekezdésével, amelynek a) pontja tartalmazza, hogy a szükséges felvételi pontszám megszerzésén túl az a jelentkező vehető fel alapképzésre és osztatlan képzésre, aki legalább B2 szintű, általános nyelvi, komplex nyelvvizsgával vagy azzal egyenértékű okirattal rendelkezik, a b) pont pedig további feltételként legalább egy emelt szintű érettségi vizsga vagy felsőfokú végzettséget tanúsító oklevél meglétét írja elő.
[12] Megállapítható, hogy a felvételi eljárás a népszavazási kérdés szempontjából releváns szabályát nem az Országgyűlés által alkotott törvény, hanem az Nftv.-n alapuló, végrehajtási jogkörben hozott Kormányrendelet szabályozza, azaz az Országgyűlés a kérdést jelenleg nem kívánja törvényi szinten szabályozni. „A Kúria (…) következetes gyakorlata szerint (Knk.37.807/2012/2., Knk.IV.38.258/2018/2.), amikor az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés értelmében népszavazásra bocsátható kérdés pedig csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” (Knk.VII.37.857/2019/2. végzés)
[13] Ennek megfelelően, mivel az országos népszavazásra szánt kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, nem az Országgyűlést kötelezné jogalkotásra, ezért az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[14] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[15] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[17] Szervező az országos népszavazásra javasolt kérdését a „mivel a magyar közoktatás nem készíti fel a diákokat megszerzésére” betoldással nyújtotta be.
[18] A köznevelési rendszer kereteit a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) szabályozza. Az Nkt. 94. § (1) bekezdés c) pontja az oktatásért felelős miniszternek adott felhatalmazást – többek között – a két tanítási nyelvű iskolai oktatás irányelve tárgyában. E kötelezettségnek eleget téve került megalkotásra a két tanítási nyelvű iskolai oktatás irányelvének kiadásáról szóló 4/2013 (I. 11.) számú EMMI rendelet (a továbbiakban: EMMI rendelet).
[19] Az EMMI rendelet – 1. §-a szerint – az idegen nyelven nevelő-oktató munkát is folytató általános iskola, gimnázium és szakközépiskola tevékenységének megszervezésére szolgál. A 11. § (2) bekezdése alapján, a két tanítási nyelvű középiskolai tanítás célja, hogy az abban részt vevő tanulók legalább ötven százaléka a tizedik évfolyamon a Közös Európai Referenciakeret (a továbbiakban: KER) szerinti B2, a tanulók legalább kilencven százaléka pedig a tizenkettedik évfolyamon a KER szerinti B2 szintet elérje.
[20] E rendeleti előírás alapján tehát, a két tanítási nyelvű iskolák célja kifejezetten az, hogy a középiskolai tanulmányok utolsó évében, a tizenkettedik évfolyamon a tanulók döntő többsége, kilencven százaléka megszerezze a B2 szintű nyelvi kompetenciát valamely idegen nyelvből. Ebből kifolyólag látható, hogy amely tanulónak szándékában áll felsőoktatási képzésre jelentkezni, az már kifejezetten jelentkezhet olyan középiskolába – sőt, akár két tanítási nyelvű általános iskolába, amelynek a 11. § (1) bekezdés b) pontja szerint célja a nyolcadik évfolyamon a B1 szint elérése – amely felkészíti a sikeres, B2 szintű nyelvvizsga megszerzésére.
[21] A két tanítási nyelvű iskolákon kívül további lehetőségként áll fenn az emelt szintű érettségi megszerzése, mint a felsőoktatási képzésre történő nyelvi követelmény teljesítése.
[22] Az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) kormányrendelet 45. § (4) bekezdés a) pontja tartalmazza, hogy ha az érettségiző sikeres, legalább 60%-ot elérő emelt szintű érettségit tesz valamely idegen nyelvből, akkor ez középfokú (B2) komplex típusú, államilag elismert nyelvvizsgának minősül. Az emelt szintű érettségi letételének lehetősége széles körben rendelkezésre áll a diákok számára, amelyhez a középiskolák úgynevezett fakultációk keretében nyújtanak megfelelő felkészülést.
[23] Mindezekre tekintettel tehát megállapítható, hogy a B2 szintű nyelvvizsgához szükséges nyelvi tudás megszerzésére a magyar közoktatás több úton lehetőséget nyújt. Felvethető kérdésként, hogy a tanulók ezekhez a lehetőségekhez valóban egyenlő esélyekkel férnek-e hozzá, de kijelenthető, hogy a tanulók jelentősebb része számára igazolhatóan megfelelő feltételeket teremt a közoktatási rendszer a szükséges nyelvtudás megszerzéséhez. Ezért a népszavazási kérdésben szereplő kitétel olyan megtévesztő prekoncepció, amely a választópolgárt irányítani kívánja.
[24] A Kúria korábbi gyakorlatában a népszavazási kérdések megtévesztő jellegét illetően már kifejezésre juttatta álláspontját (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.VII.37.997/2016/3. végzések). Ennek megfelelően a választópolgárok által megválaszolandó kérdés nem lehet megtévesztő. Jelen országos népszavazásra szánt kérdés a már idézett betoldással azonban egyértelműen irányított, a választópolgári döntést befolyásolja azzal, hogy egy értékítéletet tartalmaz a magyar közoktatás működéséről, így ezen betoldás miatt a kérdés a választópolgári egyértelműség kritériumába ütközik.
V.
[A határozat indoklásának összegzése]
[25] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Nftv. 40. §-án és a 110. § (1) bekezdésén, az Nkt. 94. § (1) bekezdés c) pontján, a Kormányrendelet 23. §-án, az EMMI rendelet 1. §-án és a 11. § (2) bekezdésén, az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) kormányrendelet 45. § (4) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. november 7.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke