A Nemzeti Választási Bizottság
480/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Székely István Lajos magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetés hirdetésre, reklámra, promócióra, közvélemény kutatásra elkölthető kereteinek pénzösszege fölötti rendelkezés és döntés a Kormánypártok és a Parlamenti ellenzék között kerüljön felosztásra az Országgyűlési választáson kialakult tényleges parlamenti szavazatarány alapján. Pótköltségvetés benyújtása esetén ugyanez a szabály alkalmazandó”.
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. december 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2019. október 3-án, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez az Nsztv. 3. § (3) bekezdésében foglaltaktól eltérően nem közölte lakcímét, amely miatt 4/2019. NSz. határozatával a kérdést elutasította.
[3] Szervező a népszavazási kérdést 2019. október 22-én személyesen eljárva a hiányzó adatszolgáltatás teljesítésével ismételten benyújtotta. A népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 26 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek, ezért a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[7] Jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy „az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetés hirdetésre, reklámra, promócióra, közvélemény kutatásra elkölthető kereteinek pénzösszege fölötti rendelkezés” módját megváltoztassa, és azt az Országgyűlésben képviselettel rendelkező politikai pártok között ossza meg.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[9] Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésének c) pontja alapján az Országgyűlés elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 5. § (1) bekezdése alapján a költségvetési évben teljesülő költségvetési bevételek előirányzott összegét (a továbbiakban: költségvetési bevételi előirányzat) és költségvetési kiadások előirányzott összegét (a továbbiakban: költségvetési kiadási előirányzat) az államháztartás központi alrendszere esetében a központi költségvetésről szóló törvény, az államháztartás önkormányzati alrendszere esetében a költségvetési rendelet, határozat állapítja meg. Az Áht. 1. § 15. pontja alapján a kötelezettségvállalás a kiadási előirányzatok terhére fizetési kötelezettség vállalásáról szóló – így különösen a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésére, szerződés megkötésére, költségvetési támogatás biztosítására irányuló – szabályszerűen megtett jognyilatkozat.
[10] A fentiek alapján a kezdeményezésben megjelölt hirdetés, reklám, promóció és közvélemény-kutatás szolgáltatásként igénybe vett tevékenységekre – a központi költségvetésből az abban meghatározott kiadási előirányzatok terhére, szerződéskötés formájában lehet kötelezettséget vállalni.
[11] A Bizottság megvizsgálta a hatályos költségvetés alapján a megjelölt tevékenységekre fordítható összegeket. A Magyarország 2019. évi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) kifejezetten csak a „promóció” kifejezést tartalmazza a megjelölt tevékenységek közül, azonban azt is csak a turisztikai kiadások körének pontosabb meghatározhatósága érdekében, példaként felsorolva. Konkrét nevesített kiadások hiányában a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésben megjelölt tevékenységekre – a külön jogszabályokban és az Áht.-ban rögzített módon – a központi költségvetésben megtalálható, nem kifejezetten célhoz kötötten felhasználható kiadási előirányzatok vehetők igénybe. Ilyen jellegű kiadások gyakorlatilag minden költségvetési szervnél felmerülhetnek, illetve azok a költségvetési törvény szinte minden fejezetét érintik.
[12] A fentiek alapján, a kérdés egyik lehetséges értelmezése mellett a kezdeményezésben foglaltak teljesítéséhez az Országgyűlésnek valamennyi olyan előirányzat feletti rendelkezést át kellene adnia az országgyűlési képviselettel rendelkező politikai pártoknak – ideértve a költségvetési szervek működési kiadási előirányzatait –, amelyek felhasználhatók a kezdeményezésben megjelölt tevékenységekre. Ezzel szemben a költségvetési előirányzatok jelentős része felett nem közvetlenül az Országgyűlés, hanem az Áht. rendelkezései alapján a Kormány rendelkezik irányítási jogkörökkel. Az 1. § 10. pontja már a fogalom meghatározások között rögzíti, hogy a Kormány irányítása alá tartozó fejezet a 11. pontban meghatározott fejezetek kivételével a központi költségvetés valamennyi fejezete. A 11. pontban pedig a kivételek között az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Bíróságok, az Ügyészség, a Gazdasági Versenyhivatal, a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Művészeti Akadémia és az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat fejezeteket határozza meg.
[13] Az Áht. az irányítási és felügyeleti jogkörök mellett az érintett költségvetési előirányzatokra számos szabályozási jogkört is ad a Kormány részére, amelyek közül kiemelést érdemel az Áht. 109. § (1) bekezdésének 11. pontjában a kötelezettségvállalás rendjére adott rendeletalkotási jog, továbbá a Kormány tagjai részére az (5) bekezdés alapján adott rendeletalkotási jog, amellyel megállapíthatja az általa irányított fejezetbe sorolt költségvetési kiadási előirányzat terhére nyújtott költségvetési támogatás felhasználási célját és lehetséges kedvezményezettjeinek körét.
[14] A Kúria 2012. december 10-én meghozott Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[15] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[16] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, legutóbb a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[17] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[18] Jelen népszavazási kezdeményezés alapján a népszavazási kérdésben megjelölt tevékenységek körében az Országgyűlésnek az Áht. alapján a Kormány és tagjai rendeletalkotási jogkörébe tartozó szabályozást kellene alkotnia, amely miatt a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, és hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[19] A Bizottság megállapítása szerint a kezdeményezés egyik lehetséges értelmezésének eredményeként a központi költségvetés kiadási előirányzatai közül azok, amelyek nem célhoz kötöttek, és a kezdeményezésben megjelölt tevékenységekre felhasználhatók, közvetlenül az Országgyűlésben képviselettel rendelkező politikai pártok rendelkezésébe kerülnének, amely szükségessé teszi a kezdeményezés vizsgálatát az Alaptörvény több rendelkezésével összefüggésben is.
[20] A politikai pártok szerepét az Alaptörvény VIII. cikkének (3) bekezdése rendezi, amely szerint a pártok közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában. A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak.
[21] Az Alaptörvény vagy más jogszabály alapján az egyes személyek vagy szervezetek által az érintettekre kötelező általános norma vagy eseti döntés meghozatalának jogosultságát nem definiálja az Alaptörvény, azonban más jogszabályok a gyakorlati alkalmazhatóság érdekében nevesítenek közhatalmi tevékenységeket. Ezek között a népszavazási kérdéssel összefüggésben lényegesek az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Áfa tv.) 7. §-ának rendelkezései. Az (1) bekezdés alapján nem gazdasági tevékenység és nem eredményez adóalanyiságot a Magyarország Alaptörvénye által, illetőleg az annak felhatalmazása alapján megalkotott jogszabály alapján közhatalom gyakorlására jogosított személy, szervezet által ellátott közhatalmi tevékenység. A (2) bekezdés példálózó jellegű felsorolást ad, amely szerint közhatalmi tevékenység különösen „a jogszabály-alkotási, az igazságszolgáltatási, az ügyészi, a védelmi, a rendvédelmi, a külügyi és igazságügyi igazgatási, a közigazgatási jogalkalmazói, a hatósági ellenőrzési és pénzügyi ellenőrzési, a törvényességi felügyeleti és ellenőrzési, az államháztartási, európai uniós és egyéb nemzetközi támogatás elosztásáról való döntési tevékenység”.
[22] Az Áfa tv. idézett rendelkezése alapján a jogalkotó közhatalmi tevékenységnek tekinti az államháztartási támogatás elosztásáról való döntést. A népszavazási kezdeményezésben rögzített tevékenységek központi költségvetésből való finanszírozása csak támogatás vagy költségvetési támogatás formáira vezethető vissza (attól függően, hogy költségvetési szerv kiadási előirányzatáról vagy a központi alrendszerből nyújtott ellenérték nélkül, pénzben nyújtott támogatás lesz a tevékenység finanszírozási formája). A kezdeményezésben továbbá nem szerepel olyan kitétel, amely a politikai pártok rendelkezési jogosultságát további feltételhez kötné, így ennek alapján döntésük végrehajtása kötelező lenne, attól függetlenül, hogy ki a költségvetési előirányzat címzettje, és hogy a politikai párt döntése milyen következményekkel jár az előirányzat címzettjének további gazdálkodására.
[23] Mindezek alapján a népszavazás eredményeként létrejövő rendelkezési jogosultság közhatalmi tevékenységnek minősülne, amelyet a politikai pártok közvetlenül, minden további szabályozástól vagy korlátozástól mentesen gyakorolhatnának, ami nem egyeztethető össze az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésével.
[24] Vizsgálható továbbá a népszavazási kezdeményezéssel összefüggésben az Alaptörvény 37. cikkének (1) bekezdése, amely alapján a Kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani, továbbá 39. cikkének (2) bekezdése, amely szerint a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni.
[25] A Bizottság megítélése szerint a népszavazási kezdeményezés által a parlamenti pártoknak adott lényegében korlátlan felhatalmazás szemben áll az idézett rendelkezésekkel. A költségvetés végrehajtását jelentős részben kivonná a Kormány hatásköréből, másrészt mivel a kezdeményezésben megjelölt tevékenységek jelentős részben a költségvetési szervek részére biztosított előirányzatokból lennének biztosíthatók, a költségvetési szervek úgy lennének kötelesek elszámolni a névlegesen számukra biztosított közpénzekkel, hogy azok felhasználására tényleges befolyásuk nincs. A felhasználás során pedig az Áht. rendszerébe beépített kontrollmechanizmusok sem használhatók az eredményes és átlátható felhasználás biztosítására, mivel ezek a költségvetési szervek, és nem egy külső döntéshozó ellenőrzésére lettek kialakítva.
[26] Jelen részben foglalt érvelés alapján a Bizottság álláspontja, hogy a kezdeményezésben tartott eredményes népszavazás az Országgyűlést egyben az Alaptörvény VIII. cikkének, 37. és 39. cikkének módosítására is kötelezné, amely miatt a kérdés hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[27] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[28] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[29] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[30] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[31] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a kormánypártok, valamint a parlamenti ellenzéki pártok között az országgyűlési választáson kialakult tényleges szavazatarány alapján kerüljön felosztásra az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetés hirdetésre, reklámra, promócióra, közvélemény-kutatásra elkölthető keret pénzösszege feletti rendelkezés és döntés, továbbá a kezdeményezésben külön kérdésként fogalmazva szerepel, hogy ez a módszer érvényesüljön pótköltségvetés esetén is.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság először azt vizsgálta, hogy jelen kérdés egyértelműségét sérti-e a pótköltségvetés fogalmának használata.
[33] A pótköltségvetés fogalmát jelenleg az Áht. szabályozása nem ismeri. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: régi Áht.) 41. §-ának (2) bekezdése alapján a Kormány pótköltségvetési törvényjavaslatot köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, ha év közben az állami költségvetés egyenlegének várható összege a költségvetési törvényben jóváhagyottól legalább az állami költségvetésnek a költségvetési törvényben rögzített kiadási főösszege összegének 5%-ával eltér. A jogszabály hatályon kívül helyezését követően az Áht. 2012. január 1-től ilyen kötelezést már nem tartalmaz, a rendkívüli intézkedések között hatalmazza fel a Kormányt a tervezett egyenlegtől való eltérés esetén a költségvetési egyensúlyt biztosító intézkedésekre (előirányzatok zárolása, átcsoportosítása).
[34] A Bizottság ezen a ponton megvizsgálta azt is, hogy van-e jelentősége annak, hogy a hatályon kívül helyezett jogintézmény alkalmazását a Szervező külön kérdésben kívánja meghatározni a kezdeményezésben.
[35] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[36] A Bizottság álláspontja szerint jelen ügyben az, hogy a Szervező egy már nem alkalmazott jogintézmény, a pótköltségvetés tartalmi elemét kívánja meghatározni, és azt egy formálisan különálló kérdésben teszi a kezdeményezésen belül, súlyosan sérti mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműséget.
[37] A választópolgárokat megtéveszti abban a tekintetben, hogy egy hatályon kívül helyezett jogintézményt jelenleg is aktuálisként tüntet fel, továbbá a külön kérdésben való elhelyezéssel azt sugallja, hogy a költségvetés és a pótköltségvetés meghatározása során eltérő tervezési szempontok és végrehajtási eljárási szabályok érvényesülhetnének, amelyek között a választópolgár a pótköltségvetés tekintetében külön dönthet.
[38] A jogalkotói egyértelműség sérelme pedig abból következik, hogy a kérdés semmilyen iránymutatást nem ad a jogalkotási kötelezettség tartalmára, mivel jelenleg nincs pótköltségvetés, úgy is értelmezhető, hogy ha ez az állapot a népszavazási kötőerőn belül fennmarad, úgy nincs a jogalkotónak további feladata, de akár úgy is, hogy a népszavazási kezdeményezés alapján újból alkalmazni szükséges az államháztartás szabályozási rendszerében a pótköltségvetés intézményét.
[39] A népszavazási kérdés megfogalmazása a fentieken túl is sérti az egyértelműség követelményét. A kérdés „Országgyűlés által jóváhagyott költségvetés hirdetésre, reklámra, promócióra, közvélemény kutatásra elkölthető kereteinek pénzösszege fölötti rendelkezés és döntés” fordulata alapján nem eldönthető, hogy a kérdés hitelesítése esetén az Országgyűlésre milyen jogalkotási kötelezettség hárulna. Ezen kérdésrészlet alapján ugyanis nem megállapítható, hogy milyen eljárási mechanizmus szabályozza a döntéshozatalt és a végrehajtást. Mivel a hatályos költségvetésben nincs konkrétan meghatározva a kérdésben megjelölt tevékenységekre elkölthető forrás, ezért az eredményes népszavazást követően meg kellene határozni, mely kiadási előirányzatok és milyen mértékben használhatók fel, és ennek milyen eljárásrendje van. Ez azonban átfogó jogalkotási feladat, és egyes részletei, pl. a felhasználható források mértékének megszabása az állami feladatellátás teljes rendszerét érintheti.
[40] A választópolgári egyértelműség követelményei is sérülnek a kérdés megfogalmazása miatt. A választópolgárok a kérdés megválaszolása során nem tudhatják, hogy döntésük eredményeként konkrétan milyen források felett szerzik meg a pártok a rendelkezést, és azt sem, hogy a rendelkezési jog a későbbiekben érinteni fogja-e egyes állami kiadások teljesíthetőségét vagy az állami szervek működését, az általuk biztosított költségvetési támogatások felhasználhatóságát. A kérdés lényege ugyanis csak akkor valósulhat meg – bár ez magából a kérdésből nem tűnik ki –, ha a pártok az egyes működési előirányzatok felett lényegében a Kormánnyal vagy más fejezetirányítóval egyenértékű irányítási jogosultságokat kapnak.
[41] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[42] Megtévesztő a választópolgárok számára a kérdésben a „szavazatarány” kifejezés használata is. Értelmezési vita tárgyát képezheti ugyanis, hogy a rendelkezési jog a felhasználható pénzeszközök felett a mandátumarány, vagy az országgyűlési képviselők általános választásán elért szavazatarány alapján illeti meg a pártokat.
[43] A választópolgárok számára pedig az sem lehet mellékes, hogy a költségvetés mely előirányzatai felett mely pártok szerzik meg a rendelkezési jogosultságot. Kérdéses lehet ugyanis, hogy a tervezett megosztás egyben intézményi, ágazati elosztást jelent-e, vagy valamennyi felhasználható kiadási előirányzatra külön-külön kell alkalmazni a „szavazatarány” szerinti megosztást.
[44] Megtévesztő a választópolgárok számára az is, hogy kérdés alapján a pártok egyáltalán nem költhetnek költségvetési forrásból a kérdésben megjelölt tevékenységekre, holott a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2) bekezdése alapján a parlamenti képviselettel rendelkező pártok most is kapnak ilyen célra is felhasználható költségvetési támogatást.
[45] A fenti indokok alapján a népszavazási kérdés több szempontból sem felel meg az egyértelműség követelményének, így hitelesítésének ezen okból sincs helye.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[46] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) és (3) bekezdéseiben foglalt követelményeknek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[47] A határozat az Alaptörvény VIII. cikkének (3) bekezdésén, 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint (3) bekezdésének a) pontján, 37. és 39. cikkén, az Áht. 1. §-án, 8. §-án, 109. § (1) és (5) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban Ve.) 140-141. §-ain, a Kvtv. 46. § (1) bekezdésén, az Áfa tv. 7. § (1) és (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. november 20.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke