484/2019. NVB határozat - Kassai Dániel magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

484/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Kassai Dániel magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés a nyugdíjszabályok módosításával tegye lehetővé, hogy a jelen kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás napját követő 3 évig Magyarországon az öregségi nyugdíjkorhatár ne emelkedhessen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. december 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. október 24-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 29 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
5. A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés a nyugdíjszabályok módosításával tegye lehetővé, hogy az érvényes és eredményes népszavazást követően három évig Magyarországon ne emelkedhessen az öregségi nyugdíjkorhatár.
6. Az öregségi nyugdíjat jelenleg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) szabályozza, amelynek 4. § (1) bekezdés b) pontja alapján öregségi nyugdíj a „meghatározott életkor elérése és meghatározott szolgálati idő megszerzése esetén járó nyugellátás”. A meghatározott életkorról a Tny. 18. § (1) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:

„A társadalombiztosítási öregségi nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatára annak, aki

a) 1952. január 1-je előtt született, a betöltött 62. életév,

b) 1952-ben született, a 62. életév betöltését követő 183. nap,

c) 1953-ban született, a betöltött 63. életév,

d) 1954-ben született, a 63. életév betöltését követő 183. nap,

e) 1955-ben született, a betöltött 64. életév,

f) 1956-ban született, a 64. életév betöltését követő 183. nap,

g) 1957-ben vagy azt követően született, a betöltött 65. életév.

1. A hatályos szabályozás a születési évek alapján meghatározott lépcsőzetes korhatár emelést tartalmaz, azaz, amíg egy 1951-ben született személy az öregségi nyugdíjra jogosító korhatárt 2013-ban érte el, addig egy hat évvel idősebb, azaz 1957-ben született személy ugyanezt a korhatárt már nem öt, hanem kilenc év múlva, 2022-ben éri el.
2. A Bizottság álláspontja szerint a fenti szabályozási rendszer és a kérdés megfogalmazása miatt a kezdeményezés több ponton sérti a népszavazási egyértelműség követelményét.
3. Elsőként a Bizottság azt rögzíti, hogy a hatályos szabályozás nem állapít meg egységes, mindenkire érvényes nyugdíjkorhatárt. Az életkori csoportosítás miatt a hatályos szabályozás csak akkor lesz kötelezően alkalmazandó norma az egyes személyre, ha jelenleg a számára megjelölt korhatár betöltése idején a szabályozás még mindig hatályban lesz.
4. Ennek megfelelően nem eldönthető a kezdeményezés megfogalmazása alapján az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség, sem a sikeres népszavazás pontos következménye a választópolgárok számára. A népszavazást követően ugyanis az is felvethető, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a következő életkori kategóriára alkalmazandó magasabb nyugdíjkorhatárt, de az is, hogy a hatályos szabályozáshoz képest, ne emelje az egyes életkori csoportokra vonatkozóan az öregségi nyugdíj korhatárait.
5. A két lehetséges értelmezés teljesen eltérő eredményre vezet. Az első esetben a népszavazás évétől csak az adott életkori korcsoportra megjelölt korhatár lesz alkalmazható a születési évtől függetlenül, míg a második esetben a népszavazási kezdeményezéshez érdemi jogalkotási kötelezettség nem társul, az Országgyűlés tartózkodni köteles a szabályozás olyan módosításától, amely a korhatár emelését eredményezné, csak a korhatár csökkentésére lehet jogosult három évig.
6. Mivel a jogalkotónak nincs iránymutatása a kérdés alapján az alkalmazandó megközelítés kiválasztására, a választópolgárok pedig döntésükkor nem láthatják előre, melyik szabályozás fog megvalósulni, a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
7. További egyértelműségi problémát rejt a kérdés szövegében az a fordulat, amely szerint az Országgyűlésnek a szabályozás módosításával „lehetőséget” kell teremtenie arra, hogy az öregségi nyugdíjkorhatár ne emelkedjen.
8. A kitétel a kérdés célját illetően bizonytalanságot teremt mind a jogalkotóban, mind a választópolgárban. A jogalkotó az eredményes népszavazás alapján a szövegfordulatot arra is használhatja, hogy ne közvetlenül a korhatár szabályozását rögzítse a jelenlegi állapotban, hanem kialakítson egy testületet vagy eljárásrendet, amely a megjelölt három évben eldönti, hogy aktuálisan alkalmaz-e korhatár emelést. A választópolgárok számára is kétessé teheti, hogy szavazatuk alapján a nyugdíjkorhatár kerül-e rögzítésre, vagy csak egy nagyrészt biankó felhatalmazáshoz járul hozzá, amely alapján az Országgyűlés majd új rendszert alakít ki az öregségi nyugdíjkorhatár megállapításához, amelynek egyetlen kötött eleme az lesz, hogy biztosítson olyan szabályozási lehetőséget, hogy a korhatár nem emelkedik.
9. Tévesen azt a látszatot is sugallja a betoldás, mintha jelenleg olyan szabályozás lenne érvényben, ami a korhatár emelését kötelezővé teszi akár minden évben, és a népszavazás eredményeként jöhetne létre olyan jogszabályi környezet, amely a népszavazási kötőerő három évében lehetőséget ad a korhatár megtartására, emelésének elkerülésére.
10. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
11. A Bizottság vizsgálta ezen felül átfogóan is a kérdés szabályozási tárgyát, és megítélése szerint az öregségi nyugdíjra való jogosultság feltételrendszerével összefüggésben figyelembe kell venni a Kúria azon döntéseit, így pl. a Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.IV.37.939/2018/2. sz. végzéseket, amelyekben rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, amelyek nem várhatóak el.
12. Az OECD 2019 júliusában közzétett, az öregségi nyugdíjrendszerek helyzetét vizsgáló „Will future pensioners work for longer and retire on less?” című tanulmányban a vizsgált tagországok nyugdíjrendszereivel összefüggésben többek között az alábbi megállapításokat is tette:

- A nyugdíjrendszerek az elmúlt évtizedekben jelentős reformokon estek át, amelynek oka főként a korábbi rendszerek pénzügyi fenntarthatatlansága, és a lakosság elöregedése voltak;

- Az öregségi nyugdíj korhatára átlagosan három évet emelkedett az 1940-ben és 1990-es évek közepén születettek viszonylatában, illetve az átlagnál nagyobb növekedés volt megfigyelhető azon tagországokban, ahol a nyugdíjkorhatárt a születéskor várható élettartammal összefüggésben állapították meg;

- A nyugdíjkorhatár emelések a vizsgált országokban általánosságban nem elégségesek a munkában és nyugdíjban töltött évek egyensúlyának megőrzésére, a nyugdíjban eltöltött évek aránya a jelenlegi szabályozások mellett az országok jelentős részénél elérheti a teljes várható élettartam 35%-át.

1. Ugyancsak az OECD 2019. januári országjelentésében már konkrétan Magyarországra vonatkozóan tett megállapításokat, amelyek egyes adatok, így pl. az időskori függőségi hányados (a 15-64 év közötti népességre jutó 65 évnél idősebbek aránya) várhatóan jelentős növekedése miatt az egyik legnagyobb politikai kihívásként jelölte meg a nyugdíjrendszer fenntarthatóságának biztosítását.
2. A fentiek alapján az öregségi nyugdíjkorhatár megfelelő megállapítása a nyugdíj-rendszer fenntarthatóságának egyik lényeges eleme, és amelynek megállapítása a gazdasági és népességmozgalmi folyamatok kimerítő ismeretét, és a jövőbeli trendeket is legalább közelítő helyességű becslését feltételezi.
3. A Bizottság megvizsgálta továbbá, hogy a választópolgároknak a nyugdíjkorhatár megváltoztatásával kapcsolatos megalapozott döntéshez a fenti népességmozgalmi trendeken túl milyen további ismeretek szükségesek.
4. A nyugdíjkorhatár emelése értelemszerűen összefüggésben áll a foglalkoztatás-politikával. Korábbi, magyar vonatkozású kutatások alapján a nyugdíjkorhatár egy évvel való emelése 11-12%-kal emelheti az 56-65 éves korosztályok foglalkoztatottságát (Benczúr–Kátay–Kiss [2012], Major-Varga [2013]). A tényleges bővülésre azonban már nyilvánvalóan hatással vannak a makrogazdasági trendek, azaz a betölthető álláshelyek és a gazdasági növekedés mértékének változása.
5. A nyugdíjkorhatárral összefüggésben a magyarországi felosztó-kirovó nyugdíjrend-szerben meg kell említeni továbbá a nyugdíjak kifizetésének költségvetési vonzatait, azaz, hogy az aktuális bevételek (a jogforrási rendszerben erre a feladatra címzett vagy felhasználható adó-, és járulékbevételek) lehetővé teszik-e a megállapított nyugdíjak kifizetését, vagy pótlólagos befizetésre kell kötelezni az aktív korúakat.
6. Ugyanígy a költségvetési fedezettel összefüggésben a választópolgári mérlegelés tárgya kellene hogy legyen a szociálpolitikai kedvezmények lehetséges érintettsége is, azaz hogy a nyugdíjkorhatár emelésének kiváltására megszűnhetnek egyes kedvezményes feltételek, pl. a Tny. 18. § (2a) bekezdésben a nők számára biztosított kedvezmény, amely alapján életkoruktól függetlenül jogosultak az öregségi nyugdíjra negyven év szolgálati idő megszerzését követően. Ebben a körben értékelhető azonban a nyugdíjkorhatárral összefüggésben megváltoztatott nyugdíj-indexálási rendszer módosítása, vagy a tágabb értelemben vett szociális ellátások újragondolása, vagy a nyugdíjakat érintő közterhek lehetséges emelése.
7. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

1. A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a Tny. 18. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. november 20.

 

                                                                                                     Dr. Rádi Péter

                                                                                       a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                            elnöke