A Nemzeti Választási Bizottság
49/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 6 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy költségvetési szervvel foglalkoztatási jogviszonyban álló személy onnan származó éves jövedelme a köztársasági elnök tiszteletdíjának éves összegét ne haladhassa meg?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. április 10-én, 15 óra 2 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 24 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117135/2017. számú, 2017. április 5-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
[10] A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a költségvetési szervvel foglalkoztatási jogviszonyban álló személynek ebből a jogviszonyából származó jövedelme maximum a köztársasági elnök éves tiszteletdíjának összege, vagy ennél kevesebb legyen.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy hasonló tárgyú kérdésben már hozott döntést, mely jogorvoslat hiányában emelkedett jogerőre. A 7/2016. NVB határozatban foglalt érvelést jelen kérdés elbírálása kapcsán is osztja és fenntartja, ezért jelen határozatban a korábban rögzített érvelésen túl az alábbi megállapításokat teszi.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdésben szereplő „foglalkoztatási jogviszony” és a „jövedelem” fogalmak egyértelműségével kapcsolatban az alábbiakat rögzíti.
[13] Megállapítható, hogy a foglalkoztatási jogviszony, mint kifejezés számos törvényben szerepel, ennek ellenére nincs az egész jogrendszerben egységesen használt definíciója. A hatályos törvények közül kettő, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) – 3. § (1) bekezdés a) pontja – és a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbsztv.) – 74. § g) pontja – is meghatározza a foglalkoztatási jogviszony fogalmát, de mindkét törvény azzal a megkötéssel él, hogy ez a meghatározás csak a saját szabályai alkalmazása során érvényesíthető. Ebből is adódik, hogy az Ebtv. és az Nbsztv. által használt fogalmak nem azonos módon határozzák meg a foglalkoztatási jogviszony körébe értendő jogviszonyokat.
[14] A két meghatározás abban azonban mindenképpen egyezést mutat, hogy az egyfajta gyűjtőfogalom, melybe számos jogviszony beleértendő, így pl. a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény szerinti munkaviszony, a közszolgálati jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, a hivatásos szolgálati jogviszony, stb.
[15] Az Ebtv. és az Nbsztv. által meghatározott fogalmak közötti legfőbb különbség, hogy míg az előbbi külön rögzíti és a külön fogalom-meghatározás okán elkülöníti a foglalkoztatási jogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony körébe tartozó jogviszonyokat, addig az Nbsztv. a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyt is a foglalkoztatási jogviszony körébe sorolja.
[16] Ahogyan az már rögzítésre került, a jogalkotó rendelkezése folytán ezek a meghatározások csak az adott törvény alkalmazásában értelmezhetők, a jelen népszavazási kérdés tárgya pedig az Ebtv.-vel, illetve az Nbsztv.-vel nem hozható összefüggésbe, ezért a Nemzeti Választási Bizottságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a költségvetési szerv és azzal munkavégzés okán jogviszonyban álló személy közötti jogviszonyt milyen jogszabályok rendezik, valamint, hogy ezt a jogviszonyt hogyan definiálják.
[17] A költségvetési szerveknél dogozók jogviszonya főszabály szerint közszolgálati jogviszony, közalkalmazotti jogviszony, állami szolgálati jogviszony, bírói, igazságügyi és ügyészségi szolgálati viszony, hivatásos és szerződéses szolgálati viszony. E jogviszonyok tartalmát, főbb jellemzőit törvényi rendelkezések határozzák meg, úgy mint
- a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.);
- a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Törvény1);
- az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény (a továbbiakban:Tötvény2);
- a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Törvény3);
- az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (a továbbiakban: Törvény4);
- a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Törvény5);
- a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Törvény6) és
- a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény (a továbbiakban:Törvény7).
A fentiekben hivatkozott jogviszonyokon túl a Kttv. rendelkezik még az egyéb (6. § 4. pont), valamint a további jogviszonyról (6. § 32. pont).
[18] Megállapítható tehát, hogy az előző bekezdésben felsorolt törvények kimerítően határozzák meg a költségvetési szerv és valamely személy közötti jogviszony lehetséges formáit, tehát teljes körű meghatározást adnak arra vonatkozóan, hogy a felek között munkavégzés okán milyen jogviszony hozható létre.
[19] A Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy a kezdeményezésben használt foglalkoztatási jogviszonyba beleértendő-e minden, a [17] bekezdésben felsorolt jogviszony, azaz az értelmezhető-e teljes körű gyűjtőfogalomként, vagy abba csak a közszolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a bírói, igazságügyi és ügyészségi szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses szolgálati viszony értendő és az egyéb, így pl. a munkaviszony, vagy a vállalkozási illetve megbízási szerződésen alapuló jogviszony már nem.
[20] A foglalkoztatási jogviszony fogalma nem felel meg a hétköznapi közérthetőség kritériumának, mivel a jogrendszer egésze tekintetében nincs egységes meghatározása, illetve a meglévő két törvényi meghatározás sem fedi egymást, ezért az azt a bizonytalanságot hordozza, hogy abból a választópolgár számára nem derül ki, hogy pontosan milyen jogviszonyok tekintetében élne korlátozással a népszavazás eredményeként. Nem világos, hogy azt szűken kell értelmezni és abba csak a közszolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a bírói, igazságügyi és ügyészségi szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses szolgálati viszony értendő, vagy ezeken túl abba beletartozik pl. a vállalkozási és a megbízási szerződés alapján létesített jogviszony is.
[21] Nem világos ezért, hogy a választópolgár döntésével a jogalkotóra azt a feladatot rója-e, hogy definiálja a foglalkoztatási jogviszony tartalmát a költségvetési szervekre vonatkozóan, tehát határozza meg, hogy milyen jogviszonyok tartoznak ide, és ezt követően, az ide tartozó alanyi kör részére kellene az éves jövedelem maximumát a köztársasági elnök éves tiszteletdíjára tekintettel megállapítani. Vagy a népszavazás eredményéből az következik, hogy a foglalkoztatási jogviszony értelmezhető úgy, hogy abba beletartozik minden, a [17] bekezdésben felsorolt jogviszony, így a sikeres népszavazásból egy jogalkotási kötelezettség származik, a jogviszony alanya jövedelme felső határának a meghatározása.
[22] A Bizottság a továbbiakban az egyértelműség körében a kérdésben szereplő jövedelem kitételt vizsgálta.
[23] A Bizottság álláspontja szerint a közszolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a bírói, igazságügyi és ügyészségi szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses szolgálati viszony tekintetében a jövedelem kitétel nem értelmezhető egyértelműen. A hivatkozott jogviszonyokat szabályozó törvények általában úgy rendelkeznek a díjazásról, hogy a jogviszonyban álló fél illetményben részesül, meghatározott illetményalap figyelembe vétele mellett.
[24] A Kttv. 131. § (2) bekezdése szerint a közszolgálati tisztviselő illetményre jogosult, mely alapilletményből, valamint - az a törvényben meghatározott feltételek esetén - illetménykiegészítésből és illetménypótlékból áll. A Törvény1 67. § (1) bekezdése szerint a közalkalmazott a fizetési fokozata alapján járó illetményén felül illetménykiegészítésben részesülhet. A 69. § szerint pedig a törvényben megállapított feltételek mellett a közalkalmazott illetménypótlékra jogosult. A Törvény2 18. § (1) bekezdése szerint az állami tisztviselő az állami szolgálati jogviszonya alapján havonta a 19. § (1) bekezdésében meghatározott illetményre jogosult. A Törvény3 168. §-a szerint a bíró illetményre jogosult, mely alapilletményből, továbbá pótlékból tevődik össze. A Törvény4 96. § (1) bekezdése szerint az igazságügyi alkalmazott illetménye alapilletményből, továbbá - ha a folyósítás a törvényben meghatározott feltételei fennállnak - pótlékokból tevődik össze.
[25] A Törvény5 60. § és a 64. § (1) bekezdése alapján az ügyészt havonta illetmény és beosztási pótlék illeti meg. A Törvény6 154. § (1) bekezdése szerint a hivatásos állomány tagja szolgálati viszonya alapján alapilletményből, az egyéb pótlékokból és teljesítményjuttatásból álló illetményre jogosult. A Törvény7 122. § (1) bekezdése szerint pedig az állomány tagja szolgálati viszonya alapján havonta illetményre jogosult. Az illetmény alapilletményből, honvédelmi szolgálati díjból, illetménypótlékból, valamint jogszabály alapján meghatározott esetekben kiegészítő illetményből áll.
[26] A hivatkozott törvények tehát a fentiek szerinti juttatási formákat ismerik, sem különállóan, sem összevontan nem rendelkeznek e juttatások tekintetében jövedelemről. Mindezek alapján nem egyértelmű, hogy a kérdésben használt jövedelem kifejezés alatt minden esetben a felsorolt törvények szerinti illetményt kell érteni, vagy az illetménynek egy meghatározott, pl. a különböző pótlékok és kiegészítések nélküli összegét. A kérdésből az sem derül ki, hogy jövedelem alatt érteni kell-e, ha a költségvetési szerv a cafeteria rendszer keretén belül természetbeli illetve pénzbeli juttatásokat nyújt, illetve az egyéb egyszeri juttatásokat, vagy az alatt kizárólag az illetmény értendő.
[27] Fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat a Kttv. 131. §-án és 133. §-án, a Törvény1 67. §-án és 69. §-án, a Törvény2 18-19. §-ain, a Törvény3 168. §-án, a Törvény4 96. §-án, a Törvény5 60. §-án és 64. §-án, a Törvény6. 154. §-án, a Törvény7 122. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke