A Nemzeti Választási Bizottság
492/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kendernay János Zsigmond magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy 2022. január 1-jét követően Magyarországon kizárólag megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek létesítése legyen engedélyezhető?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. november 29-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
[7] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy Magyarországon 2022. január 1-jét követően kizárólag megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek létesítése legyen engedélyezhető.
[8] A kezdeményezés megfogalmazása okán a Bizottság indokoltnak tartotta a Paksi atomerőmű érintettségét is vizsgálata alá vonni, amellyel összefüggésben rögzítette, hogy a részben hasonló tárgyban hozott és a Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatával helybenhagyott 29/2017. NVB határozatban kifejtett álláspontját jelen kérdés megítélésekor is irányadónak tekinti, attól eltérni nem kíván.
[9] A Bizottság utalt arra, hogy Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), amelyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény iktatott be. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1-3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, amely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében. A két konkrétan megnevezett új blokkot blokkonként legalább 1000 MW beépített kapacitással tervezik abból a célból, hogy kiváltsák a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokkokat.
[10] Az Országgyűlés a 77/2011. (X. 14.) OGY határozattal (a továbbiakban: Ogy. határozat) fogadta el a Nemzeti Energiastratégiát. Az Ogy. határozat 1. mellékletének 6.2.2. pontjában foglaltak alapján a Paksi Atomerőmű 4 darab, 500 MW-os blokkjának üzemideje, a 20 éves üzemidő-hosszabbítást feltételezve, 2032 és 2037 között fokozatosan fog leállni. Az Ogy. határozat két, közelítőleg 1000 MW teljesítményű új atomerőművi blokk üzembe állásával számol 2030-ig: az 5. és 6. blokk belépési idejét nem határozza meg, azonban azt rögzíti, hogy az 5. blokk várhatóan 2025-ig, míg a 6. blokk 2030-ig áll üzembe.
[11] A fent hivatkozott két új atomerőművi blokk építésével kapcsolatos előkészítő munkálatok elvégzésére létrehozott Paks II. Atomerőmű Zártkörűen Működő Részvénytársaság (a továbbiakban: Paks II. Zrt.) honlapján közétett adatok szerint az új blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével kapcsolatos munkálatok az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 17. § (8) bekezdésében, valamint a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági követelményeiről és az ezzel összefüggő hatósági tevékenységről szóló 118/2011. (VII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 21/E. §-ában meghatározott eljárási rend szerint már 2014 óta tartanak. A Korm. rendelet 21/E. § (4) bekezdése alapján az engedélyes az előzetes biztonsági tájékoztató benyújtását követően
a) legkorábban tizenkét hónap elteltével, de
b) legkésőbb hatvan hónapon belül nyújthat be kérelmet a létesítési engedély iránt.
[12] Az Avtv. 12/B. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében a törvény 17. § (2) bekezdés 1. pont b) alpontjában meghatározott létesítés, bővítés engedélyezése és a 17. § (2) bekezdés 12. pontja szerinti nukleáris létesítmény biztonsági övezetének kijelölése esetében az ügyintézési határidő tizenkét hónap abban az esetben, ha az engedélyes a 17. § (8) bekezdése szerinti előzetes biztonsági tájékoztatót nyújt be.
[13] Az Országos Atomenergia Hivatal (a továbbiakban: OAH) 2015 novemberében közzétett tájékoztatása szerint a Paks II. Zrt. az új atomerőművi blokkok előzetes biztonsági tájékozatóját benyújtotta az OAH-hoz. A Paks II. Zrt. honlapján közölt tájékoztatás szerint 2020. június 30-ig tervezi elkészíteni és benyújtani az új atomerőművi blokkok létesítéséhez szükséges engedélykérelmeket az OAH-hoz.
[14] Az Egyezmény a 18. cikk 2. pontja szerint határozatlan időre jött létre. A népszavazási kérdés alapján azonban 2022. január 1-jét követően nem lehetne nem megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek létesítését engedélyezni.
[15] A Bizottság álláspontja szerint a kérdésben foglalt tilalom a népszavazás kötőerejéig mindenképp kizárná az Egyezmény 1. cikk 3. pontja alkalmazását, amely szerint, amennyiben a Felek úgy ítélik meg, hogy az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében további blokkok létesítésére van szükség, úgy együttműködnek azok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében.
[16] Ezen túl a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül azt a tényt sem, hogy jelen kérdés elbírálásának időpontjában az 5-6. blokkok létesítési engedély iránti kérelme még nincs benyújtva az OAH felé, annak tervezett időpontja a Paks II. Zrt. honlapján közölt információ szerint 2020. június 30. Amennyiben bármely oknál fogva az eljárás megindítására nem kerül sor 2020-ban, figyelemmel arra, hogy az engedélyezési eljárás időtartama az Avtv. 12/B. § (1) bekezdésének a) pontja alapján 12 hónap, úgy lehetséges, hogy a létesítési engedélyezési eljárás lefolytatására 2022-ben kerülne sor, amelynek eredményeképp a népszavazásban foglalt tilalom okán a blokkok létesítési engedélye nem lenne megadható. Így tehát a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás miatt Magyarország Kormánya részéről nem lenne teljesíthető az Egyezmény 1. cikk 1. pontjában és a 4. cikk 5. pontjában foglalt kötelezettség. Ez utóbbi rendelkezés ugyanis a Felek kötelezettségeként nevesíti, hogy kötelesek minden tőlük telhetőt megtenni annak érdekében, hogy „a Paksi Atomerőmű blokkjainak tervezéséhez, megépítéséhez, üzembe helyezéséhez, működtetéséhez, üzemen kívül helyezéséhez, modernizálásához, rekonstrukciójához (..) az engedélyek (licenszek) időben rendelkezésre álljanak”.
[17] Azt, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozik, az Egyezménnyel összefüggésben mondta ki a Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014. számú végzésében, majd erősítette meg ezt az álláspontot az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is. A Kúria rögzítette, hogy „az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.”
[18] A Kúria Knk.IV.37.178/2014. számú határozatában foglaltak szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának sérelmére vezet az is, ha a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nyilvánvalóan összefüggésben áll az Egyezménnyel.
[19] A Bizottság álláspontja és a fent kifejtett indokolás alapján az Egyezmény tartalma, az abban vállalt kötelezettségek és a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés és az Egyezményben foglalt kötelezettségek között közvetlen érintettség áll fenn, és az is megállapítható, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[22] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[23] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően az országos népszavazásra a III. pontban kifejtettek szerint, legkorábban 2020-ban kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza alapján az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2020-ban megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2022. január 1-jét követő tilalom bevezetésére irányul. Mindez azt jelenti, hogy jelen kérdésben megtartott országos népszavazás eredménye az abban foglalt időbeli meghatározás okán valójában mindösszesen 1 évig kötné az Országgyűlést, ezt követően – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján 2022. január 1-jét követően végérvényesen és kizárólag a megújuló energiaforrásból termelt villamos energiát előállító erőművek létesítése lenne engedélyezhető Magyarországon. A hatályos szabályozás alapján azonban az országos népszavazáson hozott döntés annak érvényessége és eredményessége esetén a törvény kihirdetésétől számított 3 évig kötelezi az Országgyűlést; a népszavazás eredményéből fakadó végrehajtói szerepének fenntartása, további határozatlan időre szóló kitágítása nem lehetséges.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, amelyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[27] Az Alkotmánybíróság a 9/2011. (III.1.) és az 58/2011. (VI. 30.) számú határozatában, illetve a Kúria a Knk.IV.37.132/2016/4., valamint a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.IV.37.134/2016/4. számú határozatában rögzítette, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a villamosenergia-termelésben a nukleáris energia kiiktatása és a megújuló energiaforrásoknak a kizárólagos hasznosítása, figyelemmel arra, hogy a hazai bruttó villamosenergia-termelés 50%-a az atomerőművi termelésből származik, szükségszerűen maga után vonná a magyar energetikai infrastruktúra jelentős átalakítását, amelynek átlátása azonban összetett, mély műszaki, illetve gazdasági ismereteket igénylő kérdés. Olyan, a kérdés által nem meghatározható közvetlen összefüggések merülnek fel, mint például a konkrét megújuló energiatermelési módszerek kiválasztása, energiatermelő üzemek, erőművek és az ezekhez szükséges hálózatok telepítése, az ilyen jellegű beruházások összköltsége, a lakosság teherbíró képessége, adózási, pénzügyi és támogatási kérdések.
[29] A fentiekben kifejtett körülményeket a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség körében értékeli akként, hogy a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják át. A népszavazásra bocsátandó kérdésről úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár.
[30] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikk 1.-3. pontjain, a 4. cikk 5. pontján, a 18. cikk 2. pontján, az Ogy. határozat 1. mellékletének 6.2.2. pontján, az Avtv. 12/B. §-án, a 17. § (8) bekezdésén, a Korm. rendelet 21/E. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a 31. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. december 18.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke