A Nemzeti Választási Bizottság
493/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kendernay János Zsigmond magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy 2025. január 1-jét követően nem visszaváltató csomagolószerként műanyag - a teljes egészében megújuló forrásból származó alapanyagból készült biológiai úton lebomló műanyag kivételével - ne legyen felhasználható és forgalomba hozható?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. november 29-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 28 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy a nem visszaváltható műanyag csomagolószer - a teljes egészében megújuló forrásból származó alapanyagból készült biológiai úton lebomló műanyag kivételével - ne legyen felhasználható és forgalomba hozható.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ezért a kezdeményezés kapcsán elsődlegesen annak vizsgálata szükséges, hogy annak tárgyköre a hatályos szabályozás alapján az Országgyűlés vagy a Kormány jogalkotási hatáskörébe tartozik.
[8] A csomagolószerekkel kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekre vonatkozó alapvető szabályokat a hulladékról szóló 2012. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ht.) rendezi. A törvényalkotó a Ht. 88. § (1) bekezdés 5. és 11. pontjában arra hatalmazta fel a Kormányt, hogy a hulladékkal kapcsolatos nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségeket, valamint a csomagolás és a csomagolószer hulladékká válását megelőző tevékenységek, valamint a hulladékká vált csomagolással kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységek részletes szabályait rendeletben szabályozza. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány a csomagolásról és a csomagolási hulladékkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló 442/2012. (XII. 29.) kormányrendeletet (a továbbiakban: Cshr.).
[9] A Cshr. 1. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatálya kiterjed a Magyarország területén forgalmazott termék csomagolására és a csomagolási hulladékra, b) pontja alapján a csomagolás visszavételére.
[10] A Cshr. a kezdeményezésben szereplő számos fogalmat meghatároz. A 2. § (1) bekezdés 1. pontja alapján a csomagolás valamennyi olyan, bármilyen tulajdonságú anyagból készült termék, amelyet áru tartására, megóvására, átadására, átvételére, szállítására, valamint bemutatására használnak, beleértve minden árut a nyersanyagoktól kezdve a feldolgozott árucikkekig, továbbá az ugyanilyen célra használt egyutas árucikkek. Az 5b. pont alapján a műanyag a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH), az Európai Vegyianyag-ügynökség létrehozásáról, az 1999/45/EK irányelv módosításáról, valamint a 793/93/ EGK tanácsi rendelet, az 1488/94/EK bizottsági rendelet, a 76/769/EGK tanácsi irányelv, a 91/155/EGK, a 93/67/EGK, a 93/105/EK és a 2000/21/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. december 18-i 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 3. cikk 5. pontja értelmében vett polimer, amely alkalmas a műanyag zacskók fő szerkezeti alkotóelemeként való felhasználásra, és amelyhez esetleg adalékanyagokat vagy egyéb anyagokat is adtak.
[11] A Cshr. a 2. mellékletben az azonosítási rendszerben osztályozza a megújuló nyersanyagból előállított biopolimert, mint a műanyagok egy fajtáját, azonban további, külön szabályt nem határoz meg vele kapcsolatban.
[12] A Cshr. foglalkozik továbbá a forgalomba hozatal és felhasználás feltételeivel is. A Cshr. 3. §-a tiltja azon csomagolószerek forgalmazását, amelyekben a nehézfém összesített koncentrációja meghaladja a rendeletben meghatározott mértéket. Az 5. § (1) bekezdése alapján pedig a 3. melléklet határozza meg azokat a tulajdonságcsoportokat (mint az előállítás és összetétel, újrahasználható vagy hasznosítható jelleg, alkalmazandó szabványok), és ezeken belül jellemzőket, amelyek teljesítendők a forgalomba hozatalhoz. A népszavazási kérdés is a csomagolószerek egyik típusa használatának, forgalomba hozatalának tilalmára vonatkozik.
[13] A fent ismertetett szabályozás alapján látható, hogy a kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlésnek olyan szabályozást kellene alkotnia, amely a műanyag csomagolószerek tekintetében átvenné a Cshr. szerepét, egyben visszavonná a Kormány részére a Ht. 88. § (1) bekezdés 11. pontjában adott felhatalmazást, vagy pedig a népszavazás eredményeként a Kormánynak kellene a kezdeményezésben foglaltaknak megfelelően módosítania a Cshr.-t.
[14] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[15] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[16] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[17] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[18] Mivel az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabály és az irányadó joggyakorlat alapján az országos népszavazási kezdeményezés nem a Kormány, hanem az Országgyűlés jogalkotási hatáskörét egészíti ki, ennél fogva az nem irányulhat a Kormány és tagjai származékos jogalkotási hatáskörében megalkotott rendelet módosítására, illetve nem eredményezheti azt.
[19] Tekintettel arra, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdés ténylegesen a csomagolásról és a csomagolási hulladékkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló 44/2012. (XII. 29.) kormányrendelet módosítására irányul, vagy szükségszerűen ennek eredményére vezetne, ezért az nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, tehát a kérdés hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik.
[20] A Bizottság megítélése szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének elemzése során az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörének vizsgálatán túl a indokolt az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskör megosztás kérdéskörének vizsgálata is a kezdeményezés szempontjából.
[21] Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szövegszerűen is rögzíti, hazánk Európai Unióban viselt tagságát és kimondja, hogy „tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” A (3) bekezdés szerint az Európai Unió joga általánosan kötelező magatartási szabályt megállapíthat.
[22] Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 4. cikke a megosztott hatáskörök közé sorolja a belső piacot, amelyet a négy alapszabadság tekintetében kell felfogni, mivel a versenyszabályok és a vámunió a kizárólagos hatáskörök közé tartoznak. Az EUMSZ 26. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy „[a] belső piac egy olyan, belső határok nélküli térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása”. Az áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezések az Európai Bíróság jogértelmezése szerint az Európai Unió általános jogelvei közé tartoznak.
[23] Az áruk szabad mozgásának körébe tartozó szabály a vámunió, a diszkriminatív és protekcionista adók tilalma, valamint a mennyiségi és azzal azonos hatású intézkedések tilalma. Az EUMSZ rendelkezései akkor alkalmazhatók egy árura, ha van ún. tagállamok közötti határon átnyúló elem és, ha az áru jogszerűen forgalomban van a belső piacon.
[24] Az EUMSZ 28. cikk (2) bekezdése szerint az áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezések közül a vámok és a vámokkal azonos hatású díjak tilalmán túlmenően a mennyiségi korlátozások és azzal azonos hatású intézkedések tilalmát alkalmazni kell a tagállamokból származó, valamint a harmadik országból érkező és a tagállamokban szabad forgalomban lévő termékekre.
[25] Szabad forgalomban lévő árunak minősül mindenekelőtt minden olyan áru, amelyet valamelyik tagállamban állítottak elő és jogszerűen forgalomba hoztak, mindaddig, amíg az Unió területéről nem exportálják. Ezen túl szabad forgalomban lévő termék az is, amely harmadik országból érkezik, ha az adott tagállamban eleget tettek a behozatali követelményeknek és a fizetendő vámot, vagy azzal azonos hatású díjat az adott tagállamban beszedték, és azt nem térítették vissza.
[26] Az EUMSZ 34. cikke kimondja, hogy „[a] tagállamok között tilos a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozás és azzal azonos hatású intézkedés”, a 35. cikk ugyanígy rendelkezik a kivitelt illetően. A mennyiségi korlátozások és az azzal azonos hatású intézkedésekre vonatkozó szabályok alapvetően a nem fiskális jellegű intézkedéseket tiltják.
[27] A mennyiségi korlátozások olyan intézkedések, amelyek az importált, exportált vagy átszállított áruk vonatkozásában teljes vagy részleges korlátozáshoz vezetnek [2-73. sz. ügy. Riseria Luigi Geddo kontra Ente Nazoinale Risi. ECLI:EU:C:1979:89 7. pont]. A legszélsőségesebb forma az, ami teljesen kizárja az áru tekintetében az exportot vagy az importot, tehát abszolút jellegű.
[28] A mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés minden olyan intézkedés, amely a mennyiségi korlátozással azonos hatással bír, függetlenül az elnevezéstől vagy az alkalmazott technikától [2-73. sz. ügy. Riseria Luigi Geddo kontra Ente Nazoinale Risi. ECLI:EU:C:1979:89 7. pont]. Az Európai Bíróság a Dassonville ügyben határozta meg a mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés általános fogalmát, az alábbiak szerint: „A tagállamok minden olyan kereskedelmi szabályozását, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja a Közösségen belüli kereskedelmet, mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek kell tekinteni” [8/74. sz. ügy. Procureur du Roi kontra Benoit és Gustave Dassonville. ECLI:EU:C:1974:82. 5. pont].
[29] A kérdésből következő jogalkotás lényegében a mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés bevezetésére vonatkozó hazai jogszabály megalkotását célozza. A kezdeményezés alapján ugyanis amennyiben valamelyik tagállamban olyan csomagolószert hoznak forgalomba, amely nem megújuló forrásból származik –, lévén, hogy a csomagolószer, mint pénzben kifejezhető értékkel bíró termék kereskedelmi ügylet tárgyát képezheti, árunak minősül – azt, annak ellenére, hogy az egyéb szabályoknak való megfelelés alapján szabad forgalomban lévő árunak minősül, Magyarországon nem lehetne forgalmazni. Egy ilyen szabály megalkotása közvetlenül akadályozná a Közösségen belüli kereskedelmet, ezáltal pedig ellentétes a belső piacról rendelkező EUMSZ 26. cikk (2) bekezdésének szabályával, valamint a behozatalra vonatkozóan a mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedést tiltó 34. cikkel.
[30] Mivel az Európai Unió élve az EUMSz 2. cikk (2) bekezdésében rögzített hatáskörével, kötelező erejű jogi aktust fogadott el a belső piacra, ezen belül az áruk szabad mozgására vonatkozóan, ezért az Országgyűlés számára megszűnt e tárgykörben a kizárólagos jogalkotási hatáskör. Ennél fogva a kérdés ezen okból is ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[31] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[32] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[33] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[34] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra 2020-ban kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2020-ban megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2025. január 1-jét követő szabályozás bevezetését célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[36] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2025. január 1-jét követően megtiltaná a kérdésben felhívott kivétellel a műanyag csomagolások forgalmazását és felhasználását. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[37] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, amelyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelynek során a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[38] A Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés a műanyag csomagolásokkal kapcsolatban két területet, a felhasználást és a forgalomba hozatalt célozza. Azonban a választópolgárok jelentős részénél eltérő megítélés alá eshet a kényelmi célból műanyag csomagolással ellátott, forgalomba helyezett termékeknél való alkalmazás, és a nem forgalmi célú, hanem az áruk szállítás, raktározás során való megfelelő védelmét szolgáló műanyag csomagolások alkalmazása.
[39] Míg előbbi esetben a cél a vásárlók kényelme és az esetek többségében egyenértékű – bár valószínűleg költségesebb – alternatív megoldás rendelkezésre állhat, a védőborítások esetében felmerülhet a helyettesíthetőség kérdése. Így bár formailag a kezdeményezés egy kérdés, azonban olyan eltérő alkalmazási területekben kéri a választópolgárok döntését, amelyekről nincs módjuk külön dönteni, és így a kérdés egyértelmű értelmezése kétségessé válik.
[40] További a választópolgári egyértelműség rovására kerülő eleme a kérdésnek, hogy abból nem derül ki, mi a Szervező viszonya a kérdésben felhasznált és a hatályos jogszabályi fogalomrendszerhez. A már idézett Cshr. 1. melléklete ugyanis számos, a mindennapi értelemben műanyag csomagolásnak is vehető dolgot nem tekint jogilag csomagolásnak, mint pl. a cd-lemez műanyag tokját, amennyiben azt a lemezzel együtt értékesítették. Mivel a felsorolás szemléltető jellegű és a kérdésből nem derül ki, hogy a Szervező használni kívánja-e a Cshr. fogalomrendszerét, értelmezési vita tárgya lehet, hogy a népszavazási kérdés hatálya milyen dologi körre terjed ki.
[41] A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a kérdésben található elírás, a „nem visszaváltató” kifejezés kifejezetten értelemzavaró, és csak következtetés útján lehet a Szervező vélhető szándékának megfelelő „visszaváltható” kifejezést a kérdés vizsgálatakor alkalmazni.
[42] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indoklásának összegzése]
[43] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének nem tesz eleget, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[44] A határozat az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésén, a 4. cikkén, a 26. cikkén, a 34-35. cikkén, az Alaptörvény E) cikk (2)-(3) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, a Ht. 88. § (1) bekezdésének 5. és 11. pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a Cshr. 1. és 2. §-án, továbbá a 4. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. december 18.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke