A Nemzeti Választási Bizottság
5/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a pártok és a pártalapítványok mindig 3 évvel később, utólag kapják meg a nekik adható költségvetési juttatásokat?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Seres Mária, a Civil Mozgalom Egyesület törvényes képviselője 2019. december 17-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint 24 választópolgár támogató aláírását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a) és b) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeképp megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglaltkövetelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[9] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a pártok és a pártalapítványok a központi költségvetésből részükre nyújtható támogatást utólagosan, három évvel később kapják meg.
[10] A pártok vagyonára vonatkozó rendelkezéseket a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) tartalmazza. A Ptv. 4. § (1) bekezdése határozza meg, hogy a párt vagyona a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által a Ptv. 5. § alapján ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a pártnak a Ptv. 6. §-ában meghatározott gazdasági-vállalkozási tevékenységéből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik.
[11] A Ptv. 5. § (2) bekezdése tartalmazza, hogy a párt a Ptv. rendelkezései szerinti támogatásra jogosult. A Ptv. ugyanezen bekezdésének második mondata tartalmazza, hogy a támogatásra azon párt nem jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók szavazatának 1%-át nem szerzi meg. E törvényi megfogalmazásból következik tehát, hogy a támogatásra bármely párt jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vevő választópolgárok legalább 1%-ának szavazatát megszerzi. E jogszabályhely meghatározza továbbá a központi költségvetésből a pártok részére juttatható támogatások arányát: ennek megfelelően, a pártok támogatására fordítható összeg 25%-át egyenlő arányban az Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett pártok között, a további 75%-nak megfelelő összeg pedig az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, valamint a párt jelöltjeire leadott szavazatok arányában kerül felosztásra. Az 5. § (4) bekezdése értelmében a pártok támogatására fordítandó összeget a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg. A támogatások kifizetése negyedévenként történik, a negyedév első napján.
[12] A pártalapítványok a Ptv. 9/A. § (2) és (3) bekezdése alapján támogatásra negyedévente jogosultak, és az adott negyedévben azon pártalapítvány jogosult a támogatásra, amelyet olyan párt alapított, amely a tárgyi negyedévben a Ptv. fentiekben bemutatott rendelkezései szerint támogatásra jogosult, és amelynek alapító okirat szerinti célja kizárólag a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység.
[13] Az Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és annak végrehajtásáról. A Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: Költségvetési tv.) 45. §-a rendelkezik a pártok és azok működését segítő alapítványok támogatásáról. Ennek megfelelően 2020-ban a Költségvetési tv. 1. melléklet I. Országgyűlés című fejezete, 8. Pártok támogatása címében meghatározott pártok és a 9. Pártalapítványok támogatása címben nevesített pártalapítványok részesülnek támogatásban a Ptv. 5. § (2) bekezdésében meghatározottak szerint.
[14] A bemutatásra került törvényi szabályozás alapján tehát megállapítható, hogy az Országgyűlés minden évben törvényt alkot a központi költségvetésről, amely magában foglalja a pártok költségvetési támogatását is, amelyet a Ptv. értelmében évente négyszer, negyedévente kell kifizetni a pártok részére.
[15] Az eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés hitelesítését követően, egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén tehát az Országgyűlésnek módosítania kellene a Ptv. jelenleg hatályos negyedévi rendszerességű kifizetést előíró rendelkezéseit akként, hogy a pártok és pártalapítványok számára az azokat megillető költségvetési támogatás három évente kerüljön kifizetésre. Ezzel egyidejűleg pedig az Országgyűlésnek szükségképpen módosítania kellene a Költségvetési tv. 45. §-ának és az 1. mellékletének fentiekben hivatkozott rendelkezéseit is, ugyanis abból ki kellene kerülnie a pártok és pártalapítványok számára a 2020. évre megállapított előirányzatoknak.
[16] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.”
[17] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…) a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat, ha
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[18] Arra való tekintettel, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség a Ptv. módosításán túl szükségszerűen érintené a Költségvetési tv. módosítását, így a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[19] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[20] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[21] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[22] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[23] Jelen népszavazási kezdeményezés azt célozza, hogy a pártok és az általuk létrehozott pártalapítványok „mindig három évvel később, utólag kapják meg” a számukra a központi költségvetésből kifizethető támogatást.
[24] A Bizottság álláspontja szerint népszavazásra szánt kérdés megfogalmazása több értelmezési lehetőséget is felvet, ugyanis nem egyértelmű, hogy a kérdésben megnevezett három éves időintervallum mely időponttól számítódik. A kérdés értelmezhető akként, hogy a pártok és a pártalapítványok a 2020. évben részükre adható támogatást 2023-ban, a 2021. évben esedékes támogatást 2024-ben, s így tovább folytatva kapják meg, amely esetben 2023-tól mégiscsak évente kerülne kifizetésre részükre a költségvetési támogatás.
[25] Másfajta értelmezés szerint pedig a kérdés úgy is értelmezhető, hogy a pártok és az általuk létrehozott alapítványok kvázi blokkokban, 3 évente kapnák meg a részükre folyósítható támogatást, így például a 2020., 2021., és 2022. évre esedékes támogatás egy összegben, 2023-ban kerülne kifizetésre.
[26] Ez utóbbi értelmezési lehetőség kapcsán a Bizottság megjegyzi, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően az országos népszavazásra 2020-ban vagy 2021-ben kerülhetne sor. Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése alapján az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2020-ban megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig, 2021-ben tartott népszavazás esetén 2024-ig. Mindez azt jelenti, hogy jelen kérdésben megtartott országos népszavazás eredménye az abban foglalt időbeli meghatározás okán valójában mindösszesen egyetlen alkalommal kötné az Országgyűlést, ezt követően – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[27] A népszavazási kezdeményezésben szereplő három év kezdődátumának meghatározatlansága a jogalkotó számára is kérdésessé teszi azt, hogy milyen tartalmú jogszabály megalkotásával tehetne eleget a népszavazásból eredő kötelezettségének. A Bizottság következetesen alkalmazott joggyakorlata szerint a jogalkotói bizonytalanságot is magában hordozó kezdeményezés, amely nem határozza meg közelebbről, illetve világosan az Országgyűlés jogalkotási feladatát, nem felelhet meg a népszavazási egyértelműség követelményének.
[28] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – jogalkotói és választópolgári – egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat indoklásának összegzése]
[29] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén és a (3) bekezdés b) pontján, valamint a 36. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 31. § (2) bekezdésén, a Ptv. 4. § (1) bekezdésén, az 5. § (2), (3) és (4) bekezdésén, továbbá a 9/A. § (2) és (3) bekezdésén, a Költségvetési tv. 45. §-án és az 1. mellékletén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 9.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke