A Nemzeti Választási Bizottság
50/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy ne lehessen miniszterelnöknek javasolható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. április 11-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117339/2017. számú, 2017. április 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egy olyan jogi norma megalkotását irányozza elő, amely a miniszterelnök újraválaszthatóságát kívánja korlátozni úgy, hogy „akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott, ne lehessen újraválasztható”.
[6] A Nemzeti Választási Bizottság elöljáróban rögzíti, hogy a Kúria – a 35/2013. számú NVB határozat felülvizsgálata során hasonló tényállás alapján hozott – Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében kimunkált jogi álláspontot jelen népszavazásra javasolt kérdés vizsgálatakor is irányadónak tekinti.
[7] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) „Az Állam” cím alatt szabályozza az alkotmányos berendezkedés szempontjából legfontosabbnak ítélt állami szerveket és azok egymáshoz való viszonyát. Ezzel az Alaptörvény meghatározza az állami működés szervezeti kereteit. „Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés”, a Kormány pedig „a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe”. Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés f) pontja, illetve a 16. cikk (3) bekezdése szerint a miniszterelnököt az Országgyűlés választja meg, a 20. cikk (2) bekezdése alapján mandátuma főszabályként az Országgyűlés mandátumához igazodóan, avagy addig áll fenn, amíg a parlament miniszterelnökbe fektetett bizalma hivatalában tartja. Az Alaptörvény 16. cikk (7) bekezdése szerint a Kormány tagjait a miniszterelnök javasolja, státusuk lényegében a miniszterelnökhöz köti őket. Ugyanakkor az Alaptörvény 16. cikk (9) bekezdése alapján a Kormány tagjai az Országgyűlés előtt tesznek esküt, a 18. cikk (4) bekezdése szerint tevékenységükért az Országgyűlésnek felelősek, az Országgyűlés és az országgyűlési bizottság az ülésen való megjelenésre kötelezheti a Kormány tagjait és a 20. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság kifejezése egyben a miniszterek megbízatásának megszűnését is jelenti.
[8] Az Alaptörvény fent hivatkozott rendelkezései szerint megállapítható tehát, hogy az Országgyűlés és a Kormány, azon belül elsődlegesen a miniszterelnök közötti viszonyt az Országgyűléssel szemben fennálló politikai felelősség jellemzi. A közhatalmat közvetlen választással megszerző népképviseleti szerv döntése keletkezteti a miniszterelnök mandátumát, amelyet – a kifejezetten személyhez kötődő okokon túl – a parlamenti ciklus időtartama mellett a miniszterelnökbe vetett, politikai felelősségen alapuló parlamenti bizalom tart fenn. Az Országgyűlés bizalmának megszűnése a mandátum megszűnéséhez vezet. Az Alaptörvény értelmében tehát a miniszterelnök megválasztásának joga a mindenkori népképviseleti szerv szuverenitásába tartozik. Az Alaptörvény által létrehozott államszervezeti konstrukcióban a nép az általános választások alkalmával a képviselők testületére ruházza azt a jogot, hogy az megválassza a végrehajtó hatalom általános szerve, a Kormány vezetőjét, a miniszterelnököt. E döntésében az Alaptörvény jelenleg nem, csupán a politikai realitások korlátozzák.
[9] Fentiek alapján minden olyan előírás, amely e döntésnek a miniszterelnök személyéhez kötődő – akár a mandátumot, annak hosszát érintő – kritériumokat állítana, korlátozást jelentene a népképviseleti szerv szabadságát illetően. Az Alaptörvény által intézményesített parlamenti kormányformában a miniszterelnök Országgyűléssel szembeni felelőssége, az Országgyűlés Kormány és ezen belül a miniszterelnök felett gyakorolt ellenőrző funkciója, az ahhoz kapcsolódó eszköztár elvileg együttes garanciája azon egyszemélyi hatalmi ambíciók megakadályozásának, amelyet más kormányformák (például prezidenciális vagy félprezidenciális kormányformák) esetében a végrehajtó hatalmat gyakorló elnök újraválaszthatóságának korlátozása biztosít.
[10] Az Alaptörvény jelenleg nem tartalmazza a miniszterelnökként jelölt személlyel összefüggésben – az Országgyűlés döntését korlátozó – korábban betöltött miniszterelnöki mandátum(ok) számához kapcsolódó kritériumot. Azt a felállított parlamenti kormányforma sajátosságaira tekintettel, elvi megfontolásból mellőzi. Mindez nem jelenti azt, hogy ne lehetne ilyen feltételt rendelni a végrehajtó hatalmat megjelenítő szerv vezetőjének jelölt személlyel összefüggésben. Mivel azonban az az Országgyűlés döntési szuverenitását érintené, korlátozná, ezért egy ilyen előírás az Alaptörvény módosítását igényelné amellett, hogy megbontaná a népképviseleti szerv státusának jelenlegi, Alaptörvényen alapuló szabályait. A népszavazás pedig a népképviseleti szerv hatalomgyakorlásának elsődlegessége folytán sem közvetlenül, sem közvetetten nem vezethet az állami berendezkedés – Alaptörvény által meghatározott – rendjének megváltoztatására.
[11] Fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – hivatkozva a Kúria fent megjelölt, Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében foglalt jogi álláspontra – megállapítja, hogy a miniszterelnök újraválaszthatóságának korlátozására irányuló előírás az Alaptörvény módosítását igényelné. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[12] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[13] A Nemzeti Választási Bizottság jelen hitelesítési eljárásban egyúttal indokoltnak tartja a népszavazásra javasolt kérdés vizsgálatát abból a szempontból is, hogy az megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének.
[14] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[15] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[17] A Bizottság véleménye szerint a kérdés alapján nem világos, hogy egy esteleges érvényes és eredményes népszavazás esetén a miniszterelnöki mandátumok számához kapcsolódó kritérium kizárólag egymást követő ciklusokban avagy megszakításokkal betöltött hivatalviselés estén is alkalmazandó-e. A Bizottság e körben utal arra a tényre, hogy a 35/2013. számú NVB határozatot helybenhagyó, jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett Knk.IV.37.790/2013/2. számú kúriai végzésben a fentiekben rögzített jogi érveléssel egyező álláspont jelenik meg.
[18] Tekintettel arra, hogy jelen népszavazási kérdés felveti a fentiek szerint felvázolt értelmezési lehetőségeket, a választópolgárok számára ismeretlen marad a kezdeményezés pontos tartalma. Nem tekinthető ugyanis egyértelműnek az a kérdés, amelynek túl általános megfogalmazása miatt nem dönthető el, hogy az az Országgyűlésre pontosan milyen tartalmú kötelezettséget képes róni. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés fent idézett fordulatának tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg.
[19] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét sem teljesíti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[20] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[21] A határozat az az Alaptörvény 1. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, 16. cikkén, 20. cikkén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke