A Nemzeti Választási Bizottság
52/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az Ecsenyi Szilárd magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az MTVA új neve az legyen, hogy adóinkból fenntartott, valótlan állításoktól nem visszariadó propaganda csatorna?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. november 18-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2021. szeptember 8-án nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez – beleértve a Szervezőt – 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[6] A Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap (a továbbiakban: MTVA) jogelődjét az Országgyűlés Műsorszolgáltatási Alap néven hozta létre a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény elfogadásával. A szervezet neve többször is megváltozott, első ízben a médiát és a hírközlést szabályzó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi LXXXII. törvény Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alapra változtatta, majd a mai elnevezését médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. CLXXXV. törvénnyel (a továbbiakban: Mttv.) nyerte el. Az MTVA által ellátott közfeladatok körét az Mttv. 136. § (1) bekezdése határozza meg, amely szerint az MTVA olyan elkülönített vagyonkezelő- és pénzalap, amelynek feladata a közszolgálati médiaszolgáltatás, a Közszolgálati Közalapítvány, a közösségi médiaszolgáltatások, a közszolgálati médiaszolgáltató szervezeti átalakításának támogatása, a közszolgálati célú műsorszámok gyártása és támogatása, a tulajdonosi joggyakorlása alatt álló állami és saját vagyonának gondos kezelése és gyarapítása, valamint az ezekhez kapcsolódó egyéb tevékenységek támogatása, illetve elvégzése.
[7] A fentiekből látható, hogy az MTVA támogatói, vagyonkezelői és közszolgálati műsorszámokat gyártó feladatokat lát el. A szervezet kezelője a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) Médiatanácsa. Az MTVA támogatáspolitikáját, éves tervét és éves beszámolóját a Médiatanács fogadja el. Szintén a Médiatanács határozza meg az MTVA kezelésének részletes szabályait.
[8] Az MTVA az Mttv. 136. § (3) bekezdésében meghatározott forrásait, valamint eszközeit kizárólag a törvényben meghatározott célokra használja fel, mindenkor szem előtt tartva a vagyon hatékony kezelésének és hasznosításának, valamint az ésszerű gazdálkodás követelményét. Az MTVA jogi személy, számláját a Kincstár vezeti. A törvény rögzíti az MTVA vezetőinek megválasztására, valamint a vezetők összeférhetetlenségére vonatkozó szabályokat. Az MTVA éves költségvetését az Országgyűlés az NMHH egységes költségvetését tartalmazó törvényben hagyja jóvá.
[9] Az Mttv. az alábbiak szerint tartalmazza a népszavazási kérdés szempontjából releváns fogalmi meghatározásokat.
[10] Médiaszolgáltatás: az Európai Unió működéséről szóló szerződés 56. és 57. cikkében meghatározott, önálló, üzletszerűen - rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett - végzett gazdasági szolgáltatás, amelynek, illetve amely egy elválasztható részének elsődleges célja, hogy egy médiaszolgáltató szerkesztői felelősségi körébe tartozó műsorszámokat tájékoztatás, szórakoztatás vagy oktatás céljából a nyilvánossághoz eljuttassa valamely elektronikus hírközlő hálózaton keresztül.
[11] Médiaszolgáltató: az a természetes vagy jogi személy, aki vagy amely szerkesztői felelősséggel rendelkezik a médiaszolgáltatás tartalmának megválasztásáért, és meghatározza annak összeállítását. A szerkesztői felelősség a médiatartalom kiválasztása és összeállítása során megvalósuló tényleges ellenőrzésért való felelősséget jelenti, és nem eredményez szükségszerűen jogi felelősséget a médiaszolgáltatás tekintetében.”
[12] Műsorterjesztés: bármely átviteli rendszerrel megvalósuló elektronikus hírközlési szolgáltatás.
[13] Műsorterjesztő: a műsorterjesztési szolgáltatást nyújtó, ideértve a digitális műsorszóró hálózat üzemeltetőjét is, ha a műsorterjesztést saját maga végzi.
[14] A „csatorna” kifejezést – a kérdésben jelzett szövegösszefüggésben – a jogszabályok frekvenciasáv értelemben használják, azaz a médiaszolgáltatást közvetítő közegként, amelyen keresztül a médiaszolgáltató médiaszolgáltatást végez. [vesd össze: a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény javaslatához fűzött általános indokolás I/1. pontja; Mttv. 42. § (1) bekezdés d) pont; 74. § (1c) bekezdés; 75. § (6) bekezdés] A különböző csatornákat az NMHH tartja nyilván [Mttv. 184. § (1) a) pont]. A Médiatanács az MTVA vezérigazgatójával történő konzultációt követően dönt az egyes közszolgálati médiaszolgáltatások által használt médiaszolgáltatási lehetőségekről. [Mttv. 98. § (7) bekezdés]
IV.
[A népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével való összhang vizsgálata]
[15] A Ve. Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ban foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak. Az alapelvek érvényre juttatását, így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét az országos népszavazási eljárás minden szakaszában, így a kérdés hitelesítésre való benyújtásától a népszavazás eredményének megállapításáig biztosítani kell. A jogalkotó nem határozta meg részletesen azon kritériumokat, amelyek a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához szükségesek, azok konkrét esetben történő megítélését a jogalkalmazóra bízza; tehát jelen népszavazási kezdeményezés vizsgálatakor is kiemelt jelentőségű, hogy a benyújtott népszavazási kezdeményezés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével összhangban van-e.
[16] A választási alapelvek, köztük a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. Az államot a népszavazás kezdeményezéséhez és támogatásához fűződő jog megfelelő érvényesülése érdekében intézményvédelmi kötelezettség terheli. „Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.” (ABH 1997, 331, 344.). Ez az intézményvédelmi kötelezettség azonban csak a céljának, rendeltetésének megfelelő, azt szolgáló és kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt jelenti, hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez egy-egy népszavazási kezdeményezés. Az intézményvédelem körébe tartozik tehát az is, ha az állam a nem céljának és rendeltetésének megfelelő népszavazási kezdeményezéseket nem részesíti védelemben. (26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 340)
[17] Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy Szervező joggyakorlása összeegyeztethető-e az országos népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével.
[18] Az Alkotmánybíróság – jelen eljárásban irányadónak tekintett – 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtettek alapján a népszavazás kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa beadott népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik.
[19] Bár a hivatkozott AB határozat meghozatalát követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt felváltotta az Alaptörvény, valamint új választási és népszavazási törvény született, az AB döntésének fenti megállapításai, a rendeltetésszerű joggyakorlás elve továbbra is irányadó mind a választási, mind a népszavazási eljárásokban. A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni – többek között – a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a Kúria népszavazási kérdéseket elbíráló gyakorlatában is rendre felhívásra kerül (Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozat, Knk.IV.37.258/2016/6. számú határozat).
[20] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amely a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást. Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett - „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazási kezdeményezés intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság korábban több döntésében is úgy foglalt állást, hogy nem felel meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének, ha a szervező abszurd célra irányuló kérdés hitelesítését kezdeményezte {lásd: 38/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 39/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 40/2017. NVB határozat, Indokolás [13]} Az Alkotmánybíróság gyakorlata pedig a népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétesnek értékelte azt az eljárást, amely „komolytalan” tartalmú kérdés hitelesítésére irányult [lásd: 100/2007. (XII. 6.) AB határozat. ABH 2007, 824, 832; 18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 212, 221] és a Kúria – az alkotmánybírósági gyakorlatra alapozva döntését – szintén megállapította, hogy „[b]izonyosan felveti a rendeltetésellenes joggyakorlást, ha a feltett kérdés komolytalan (a népszavazás intézményéhez méltatlan)” {Kúria, Knk.VII.37.520/2017/2., Indokolás [41]}.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés formailag arra irányul, hogy az Országgyűlés átnevezze az MTVA-t. Ugyanakkor a kérdés tartalmi vizsgálatát elvégezve rögzíthető, hogy az abban szereplő „új elnevezés” egy olyan ironikus megfogalmazású véleménynyilvánításnak tekinthető, amely alapján megalapozottan lehet arra következtetni, hogy Szervező szándéka valójában nem azt célozza, hogy ténylegesen megtörténjen az MTVA átnevezése.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság nem vitatja el Szervezőnek azt a jogát, hogy az MTVA-ról vagy bármely kommunikációs csatornáról kifejtse véleményét, ennek eszköze azonban nem lehet az országos népszavazás intézménye. Annak alkotmányos rendeltetésével ugyanis nem fér össze az olyan szervezői joggyakorlás, amelynek célja ténylegesen nem az, hogy a választópolgárokat valamely kérdésben állásfoglalásra késztesse, és az Országgyűlést pedig e döntés végrehajtására, hanem kizárólag az, hogy a népszavazás intézményéhez méltatlan kérdés megfogalmazásával – és a népszavazási kérdések elbírálásával együttjáró nyilvánosság felhasználásával – kifejezhesse véleményét.
[24] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy azért nem rendeltetésszerű a Szervező joggyakorlása, mert abszurd célra irányuló, komolytalan, így a népszavazás intézményéhez méltatlan kérdés hitelesítését kezdeményezte.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mivel a Szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével nyilvánvalóan ellentétes, továbbá magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Nsztv. preambulumán, az 1. §-án, 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén és a 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, az 1996. évi I. törvényen, a 2007. évi LXXIV. törvényen, a 2010. évi LXXXII. törvényen, a 2010. évi CLXXXV. törvény 42. § (1) bekezdés d) pontján, 74. § (1c) bekezdésén, a 75. § (6) bekezdésén, a 98. § (7) bekezdésén, a 136. § (1) és (3) bekezdésén, a 184. § (1) bekezdés a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. november 3.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke