A Nemzeti Választási Bizottság
53/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény attól függetlenül folytathasson oklevelet adó képzési tevékenységet, hogy magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. április 11-én 8 óra 53 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 30 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117337/2017. számú, 2017. április 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[8] A népszavazási döntés kötelező jellegéből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[9] A népszavazáshoz való jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy a választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Ezért a népszavazáshoz való jog garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választói egyértelműség).
[10] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[11] A Bizottság álláspontja szerint a kérdés részben azért nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, mert annak megfogalmazása azt sugallja a választópolgárnak, hogy van olyan nemzetközi szerződés, amely rendelkezik külföldi állam felsőoktatási intézménye Magyarországon való működésének elvi támogatásáról, és a népszavazás ezen konkrét nemzetközi szerződés alkalmazásának módját befolyásolja. Ugyanakkor nem garantálható, hogy a kérdésben tartott esetleges népszavazás idején nem lesz ilyen nemzetközi szerződés, amely esetben viszont a népszavazás megtartása – a nemzetközi szerződés közvetlen érvényesülése vagy korábbi hazai kihirdetése esetén az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontjába foglalt tilalomba ütközne. Így pedig a választópolgár számára nem lehet egyértelmű, hogy a kérdésben foglalt cél ténylegesen megvalósítható-e.
[12] A kérdés másik lehetséges értelmezése, hogy az a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 76. § (1) bekezdés a) pontjának módosítását célozza.
[13] A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről ugyanis az Nftv. XX. fejezetének 45. címe rendelkezik.
[14] Az Nftv. – jelenleg hatályos – 76. § (1) bekezdése szerint Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha megfelel négy konjunktív feltételnek, melyek az alábbiak:
„a) magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam Kormánya által kötött - föderatív állam esetében, amennyiben a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem a központi kormányzat jogosult, annak központi kormányzatával létrejött előzetes megállapodáson alapuló - nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték,
b) a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül,
c) az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek minősül és
d) működését az oktatási hivatal engedélyezte”.
[15] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A kérdés az Nftv. 76. § (1) bekezdésében meghatározott négy konjunktív feltétel közül az a) pontban rögzített, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére vonatkozó feltétellel kapcsolatban kezdeményez népszavazást. A jogalkotó az Nftv. 76. § (1) bekezdés a)-d) pontjaiban összekötő (vagyis konjunktív) és nem vagylagos (diszjunktív) módon határozta meg a Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmények oklevelet adó képzési tevékenységének feltételeit.
[17] Mindez azt jelenti, hogy a jogalkotó szándéka valamennyi feltétel együttes teljesítésére terjedt ki. A Bizottság álláspontja szerint a kérdésben a jogalkotó számára a népszavazás eredménye nem határozna meg egyértelmű jogalkotási kötelezettséget. Tekintettel ugyanis a feltételek egymáshoz való viszonyára, nem lenne egyértelmű, hogy az Nftv. 76. § (1) bekezdés b), c) és d) pontjában rögzített további három konjunktív feltételt a népszavazás eredménye érintené-e, ez az érintettség ezeknek a hatályon kívül helyezését vagy esetleg más tartalommal való módosítását jelentené, vagy azok a továbbiakban változatlan tartalommal hatályban maradnának. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint mivel a kérdés a fenti jogalkotói bizonytalanságot hordozza magában, sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti jogalkotói egyértelműség kritériumát.
[18] További egyértelműségi problémát vet fel, hogy a kérdés kizárólag a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséről szóló kötelezettségre vonatkozik. A Bizottság álláspontja szerint a jogalkotói egyértelműség hiányához vezet, hogy az érvényes és eredményes népszavazás nem feltétlenül jelenti egyben a nemzetközi szerződés megkötésére előírt kötelezettség hatályon kívül helyezését is. Mindezek alapján nem látható át, hogy az Nftv. 76. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt hatályos jogszabályi rendelkezésnek a népszavazást követően mi lenne a jogi sorsa.
[19] Lehetséges következmény, hogy a nemzetközi szerződéskötésre vonatkozó kötelezettséget is meg kell szüntetni, mert a kötelező hatály elismerésének hiányában irrelevánssá válik, hogy van-e a magyarországi működés elvi támogatásáról nemzetközi szerződés, azaz az oklevelet adó képzési tevékenységet nem csak a kötelező hatály elismerésének, hanem a nemzetközi szerződés megkötésének hiányában, illetve azt megelőzően is lehet folytatni.
[20] De a kérdés megfogalmazásából kikövetkeztethető egy olyan lehetséges jogalkotási feladat is, hogy a külföldi felsőoktatási intézmény oklevelet adó képzési tevékenységet csak a magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló nemzetközi szerződés megkötését követően folytathat és ezért a népszavazás eredménye az ilyen tárgyú nemzetközi szerződések közvetlen elismerését biztosító jogalkotási feladatot határozna meg az Országgyűlés számára.
[21] Mindez azt jelenti, hogy a kérdésből a jogalkotó számára több egyenértékű jogalkotási feladat is származhat, amely azonban egymástól eltérő eredményre vezet. Ha azonban a kérdéssel több különböző eredmény is elérhető, ezáltal pedig fennáll a lehetősége annak, hogy azok közül a jogalkotó nem a kérdésre adott igenlő válasz mögötti választópolgári szándékkal azonosat választja, akkor ez a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[22] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti választópolgári és jogalkotói egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[23] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, az Nftv. 76. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke