A Nemzeti Választási Bizottság
53/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62. fsz./6., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a személyes szabadságot járvány miatt ne lehessen korlátozni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. október 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező törvényes képviselője útján 2020. augusztus 27-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a), b) és c) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[9] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából. Országos népszavazás nem tartható alkotmányosan a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségekről, függetlenül attól, hogy a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket. A nemzetközi szerződés ugyanis egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet. Ez az indoka ezért annak, hogy az e körben tartandó népszavazást az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja kizárja.
[10] A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a személyes szabadságot járvány miatt ne lehessen korlátozni.
[11] Magyarország csatlakozott az 1950. november 4-én Rómában kelt Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (a továbbiakban: Egyezmény), amelyet az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény iktatott be a belső jogba.
[12] Az Egyezmény számos emberi jogot garantál, amelyet a nemzeti alkotmányok, köztük a magyar Alaptörvény is az állampolgári jogok formájában lényegileg azonosan határoz meg. Az Egyezmény Jogok és Szabadságok elnevezésű I. fejezete tartalmazza az égisze alatt szabályozott alapjogokat. A 2. cikk például az élethez való jogról, az 5. cikk a szabadsághoz és biztonsághoz való jogról, a 8. cikk a magán-és családi élet tiszteletben tartásához való jogról, a 9. cikk a gondolat-, lelkiismeret-és vallásszabadság, a 10. cikk a véleménynyilvánítás szabadságáról, a 11. cikk pedig a gyülekezés és egyesülés szabadságáról rendelkezik.
[13] Az Egyezmény a fent idézett alapjogokat nem tekinti korlátozhatatlannak és törvényben meghatározott esetekben, számos okból lehetővé teszi ezek korlátozását (pl.: nemzetbiztonság, közbiztonság, közrend, területi sértetlenség, az ország gazdasági jóléte, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, közegészség vagy az erkölcsök védelme érdekében).
[14] A közegészség védelme, amelynek értelemszerűen része a járványok megelőzése, a folyamatban lévő járványok visszaszorítása, hangsúlyosan megjelenik az Egyezmény korlátozást támogató vagy megengedő rendelkezései között az alábbiakban ismertettek szerint:
[15] A szabadsághoz és biztonsághoz való jogról szóló 5. cikk e) pontja kimondja, hogy mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, azonban az törvényes eljárásban őrizetbe vétellel is korlátozható fertőző betegségek terjedésének megakadályozása céljából.
[16] A magán-és családi élet tiszteletben tartásához való jogról szóló 8. cikk arról rendelkezik, hogy mindenkinek joga van arra, hogy magán-és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák, ugyanakkor deklarálja, hogy e jog gyakorlásába hatóság beavatkozhat a közegészség védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében beavatkozhat.
[17] Az Egyezmény rendelkezései alapján az egyes alapjogok járványveszélyben korlátozhatók. A népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel Beadványozó ellenben azt a célt kívánja elérni, hogy a személyi szabadsághoz való alapjogot közegészségügyi szempontból ne lehessen korlátozni.
[18] Egy, a kérdés alapján tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén ebből az következne, hogy egyrészt a magyar szabályozás már nem állna összhangban az Egyezmény rendelkezéseivel, amelynek aláírásával Magyarország is kötelezettséget vállalt arra, hogy az alapvető jogok közegészségügyi szempontból korlátozhatóak. Másrészt Magyarország így többé már nem tudná biztosítani az állampolgárai egészségének védelmét és nem tudna eleget tenni a járványügyi követelményeknek, amely miatt az elterjedő betegség végül az Egyezményben foglalt jogok, különösen a személyi biztonság sérelmét eredményezhetné.
[19] A Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk. IV. 37.178/2014. számú végzésében, valamint az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is kimondta, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozik. A Kúria rögzítette, hogy „az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.”
[20] A Kúria a 29/2017. NVB határozatot helybenhagyó Knk. VII.37.371/2017/2. számú végzésében megerősítette az NVB erre vonatkozó állásfoglalását, amikor kimondta, hogy „[a] nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségek kimondásához elegendő az is, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás érintse a feleket terhelő jogokat és kötelezettségeket.”
[21] A Bizottság álláspontja szerint az Egyezmény tartalma, az abban vállalt kötelezettségek és a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható, így a közvetlen érintettség fennáll. Továbbá az is megállapítható, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítésének módját is. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[22] Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. A (2) bekezdés szerint Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.
[23] Az alapvető jogoknak azonban terjedelmüket tekintve korlátozottnak kell lenniük, és kevés kivételtől eltekintve nem korlátlan és korlátozhatatlan jogokat jelentenek. A nemzetközi szerződések és az alkotmányok rendszere, a korlátozás lehetősége és feltételei alapján az alapjogok lényegében három csoportra oszthatók: 1. Korlátozhatatlan, vagy más néven abszolút jogok és abszolút tilalmak 2. Különleges jogrend idején, időlegesen felfüggeszthető, illetve korlátozható jogok 3. Korlátozható jogok, vagyis azok a jogok, amelyek állandó jelleggel, de meghatározott szigorú feltételek mellett törvényi korlátozás alá vehetők.
[24] Az emberi jogok korlátozására vonatkozó legfontosabb formai követelmény a törvényi szabályozás szükségessége, azaz a jogkorlátozó intézkedések csak akkor alkotmányosak, ha azok nyilvános, előre megismerhető, világos, egyértelmű és közérthető normákon alapulnak. A formai követelmények mellett pedig szükség van a jogkorlátozó intézkedések tartalmi szempontú vizsgálatára is, amelynek során megítélhető, hogy a korlátozás célja és mértéke alkotmányosnak tekinthető-e.
[25] A Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint abban az esetben, ha a népszavazási kérdéssel kapcsolatban alapjog korlátozása merül fel, a hitelesítési eljárás során eljáró szerveknek vizsgálniuk kell, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történt-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az általa kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
[26] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése megfelelően ötvözi a magyar alkotmánybírósági „teszt” legalapvetőbb követelményeit az Európai Unió Alapjogi Chartájának generális klauzulájával, amikor is kimondja, hogy „[az] alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
[27] A személyes szabadság és biztonság a legrégebbi múltra visszavezethető legértékesebb alapjogok közé tartozik. Azonban ez sem korlátozhatatlan: nemzetközi dokumentumok, illetve a magyar jog is meghatározza azokat az okokat, amelyek a személyes szabadságtól való megfosztást, illetőleg annak korlátozását indokolhatják. Az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz. A (2) bekezdés pedig akként rendelkezik, hogy senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.
[28] A személyi szabadság korlátozásának számos formája ismert a magyar jogrendszerben. Ezek jórészt a büntetőeljárás lefolytatásához kötődnek: büntető anyagi jogi szankcióként (szabadságvesztés, kényszergyógykezelés, javítóintézeti nevelés) vagy büntetőeljárási kényszercselekményként (őrizetbe vétel, előzetes letartóztatás, ideiglenes kényszergyógykezelés, lakhelyelhagyási tilalom, házi őrizet, valamint a nemzetközi bűnügyi jogsegély körébe tartozó kényszerintézkedések) jelennek meg. A büntetőeljáráson kívül ugyanakkor más eljárásokban is sor kerül a személyi szabadság alapjogának korlátozására, így különösen az idegenrendészet, a szabálysértési eljárás (szabálysértési őrizet, szabálysértési eljárás) és a rendészeti igazgatás egyes területein.
[29] Betegség esetén is több formában megengedett a személyes szabadság korlátozása. Az egészségüggyel összefüggő szabadságkorlátozások hagyományos területe a járványügy. A XIX. század végén kialakult járványügyi modell a közegészség védelme érdekében az egyéni szabadság korlátozására tart igényt. A módszer lényege, hogy a fertőző megbetegedések leküzdése érdekében szűréssel kell azonosítani a fertőzött személyeket, a feltárt személyeket nyilvántartásba kell venni, a fertőzött személy kapcsolatait fel kell kutatni, a fertőzötteket pedig el kell különíteni. Azonban a járványügyi közcélok sem adnak biankó-felhatalmazást az államnak az alapjog-korlátozásra. Önmagában ugyanis nem a fertőző betegség ténye teszi indokolttá a beteg elzárását a külvilágtól, hanem a betegség súlyossága, terjedésének módja, fertőzőképessége, lappangási ideje, a rendelkezésre álló gyógymódok, valamint a beteg magatartása. Ezen tényezők együttes értékelése teszi lehetővé és szükségessé a fertőző betegségek közötti normatív különbségtételt és teremti meg adott esetben a személyes szabadság közegészségügyi célból történő korlátozásának legitimitását.
[30] Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény tartalmazza az egészségüggyel összefüggő szabadságkorlátozások magyar jogrendszerben nevesített eseteit. Fertőző betegség esetén így Magyarországon is sor kerülhet járványügyi elkülönítésre, de lehetőséget ad a jogszabály arra is, hogy azzal szemben, aki meghatározott fertőző betegségben szenvedő beteggel érintkezett, járványügyi megfigyelést és zárlatot rendeljenek el. További személyes szabadságot korlátozó rendelkezésként jelenik meg az egészségügyi törvényben a hatósági házi karantén is, amely során a járványügyi hatóság meghatározott országokból történő beutazás esetén, vagy fertőzés, vagy megbetegedés esetén előírhatja, hogy a járványügyi intézkedés alá vont személy a számára meghatározott lakást, ahhoz tartozó bekerített helyet vagy egyéb, egészségügyi intézménynek nem minősülő helyet a határozatban meghatározott ideig ne hagyja el.
[31] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy a személyes szabadságot ne lehessen járvány idején korlátozni. Egy, a kérdés alapján tartott sikeres és eredményes népszavazás azonban azzal a következménnyel járna, hogy az Országgyűlés olyan jogalkotásra kényszerülne, amely szükségessé tenné az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, valamint a IV. cikk (2) bekezdésének a módosítását. Ez ahhoz vezetne, hogy az alapvető jogok kivétel nélkül – így a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog is – korlátozhatatlanná, azaz abszolút jogokká válnának. Ez pedig a gyakorlatban azt jelentené, hogy valamennyi alapjognak feltétlenül érvényesülnie kellene, és ezekkel szemben nem létezne más olyan alapjog vagy érték, illetve érdek, amely miatt ezek korlátozhatóak lennének.
[32] A fent kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely a 8. cikk (3) bekezdése alapján a hitelesíthetőség akadályát képezi.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[1] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) és d) pontjaiban foglalt követelményeknek, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[2] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az I. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a IV. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Egyezményen, az Nsztv. 9. §-án és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 21.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese