A Nemzeti Választási Bizottság
56/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vajda Zoltán Tamás (a továbbiakban: szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a 2015. január 1. előtt ingyenes közforgalmi út-szakaszok újra ingyenesen használhatóvá váljanak?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. április 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. március 13-án, személyesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83037/2015. számú, 2015. március 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Vajda Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során meghozandó döntésekor irányadónak tekinti a Kúria országos népszavazási kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott Knk.37.807/2012/2.számú határozata szerinti érvelést.
A Kúrai hivatkozott döntésében rögzítette, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése a hatalommegosztás elvét expressis verbis deklarálja, mikor kimondja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik, vagyis az Országgyűlés nem a Kormány felett áll. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban kimondta – s az ítélkezési gyakorlat többször visszatérő megállapítása –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.).
Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Alaptörvény rendelkezése alapján tehát az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogokat gyakorolja. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése alapján a nép a hatalmát elsődlegesen választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az országos népszavazás, mint a közvetlen hatalomgyakorlás formája, az Alaptörvényben a képviseleti hatalomgyakorlás viszonyában nyert meghatározást, ebből ered a kivételes jellege. Az 1. cikk (2) bekezdés a) pontja rögzíti, hogy az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Alaptörvény alapján a törvényhozás hatásköre kizárólag az Országgyűlést illeti meg. E hatáskör két csoportból áll: ez egyik azon tárgykörök csoportja, melyek kizárólag törvényben szabályozhatók, a másik pedig a szabad, fakultatív törvényhozási tárgyak. Míg az első csoport esetében az Alaptörvény alapján az Országgyűlésnek nincs mérlegelési lehetősége, e tárgykörök tekintetében csak az Országgyűlés dönthet és csak törvényben (pl. a sarkalatos törvényben szabályozandó tárgykörök), a második csoportba tartozó tárgykörök oly módon tartoznak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe, hogy itt döntési lehetősége áll fenn a tekintetben, hogy törvényben akar-e szabályozni és ha igen, azt milyen részletességgel kívánja megtenni. Amennyiben egy általánosan kötelező magatartási szabályt az Országgyűlés törvényben szabályozott, úgy azt ezáltal kizárólagos hatáskörébe vonta. Amennyiben azonban valamely tárgykört az Országgyűlés nem szabályoz törvényben, úgy annak szabályozását az Alaptörvény alapján más jogalkotásra jogosult szerv szabályozhatja.
Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglaltak kimondják: „A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” A 15. cikk (3) bekezdés értelmében: „Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.” Mindebből következik, hogy a törvény által nem szabályozott tárgykörök, a törvényi felhatalmazás révén pedig kétségtelenül a Kormány rendeletalkotási hatáskörébe tartoznak.
A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján tehát eredeti jogalkotói hatáskörben és törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Amikor a törvény a Kormányt vagy a Kormány tagjait jogalkotásra hatalmazza fel, akkor az Alaptörvény alapján a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány vagy a Kormány tagja törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna.
A képviseleti hatalomgyakorlás ugyanis egyrészt megköveteli azt, hogy a legfontosabb, a társadalom széles rétegeit érintő alapvető szabályok az Országgyűlés által elfogadott törvényekben kerüljenek szabályozásra, azonban a képviselet elve azt is jelenti, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény keretei között, szabadon dönthet abban a tekintetben, hogy a kötelező törvényhozási tárgykörökön kívül eső tárgykörök tekintetében mely esetekben él a törvényalkotási jogával. A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes formája, ahogyan azt a Kúria több döntésében is rögzítette „a népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki” (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.485/2013/2. számú határozatok). Éppen ezért a választópolgárok népszavazás útján csak azokban a szabályozási tárgykörökben működhetnek közre a hatalomgyakorlásban, mely tárgykörök vonatkozásában a szabályozás hatáskörét az Országgyűlés a maga számára fenntartotta.
Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy országos népszavazásra bocsátható kérdés csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
A Kúria hivatkozott döntésében megállapította, hogy az az értelmezés, mely szerint a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot - egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt azon, tulajdonképpen korlátot is állító szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne a népszavazás kiegészítő, komplementer jellege. A Kúria álláspontja szerint egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
Tekintettel azonban arra, hogy az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja el élesen, ezért az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítése során a Nemzeti Választási Bizottságnak esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
Ahogyan az a fentiekben rögzítésre került, mindenképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott s ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásáról. Mindezek korlátja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett tárgykörök.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint a díjfizetési kötelezettséggel érintett utakat és az azokat alkotó útdíjköteles elemi útszakaszokat az útdíj mértékéről és az útdíjköteles utakról szóló 25/2013. (V. 31.) NFM rendelet (a továbbiakban: NFM rendelet) tartalmazza. A nemzeti fejlesztési miniszter a rendeletet a nemzetgazdasági miniszterrel egyetértésben az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény 28. § (2) bekezdés a)-c) pontjában, a 6-14. § tekintetében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 48. § (3) bekezdés g) pont 2-5. alpontjában kapott felhatalmazás alapján –, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 84. § e) pontjában meghatározott feladatkörében eljárva - az 1. alcím, valamint a 6-14. § tekintetében az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 73. § c) pontjában meghatározott feladatkörében eljárva – alkotta meg. A 2013. évi LXVII. törvény 28. § (2) bekezdés a) pontja egyértelműen rögzíti, hogy az Országgyűlés felhatalmazza a közlekedésért felelős minisztert, hogy rendeletben állapítsa meg a törvény hatálya alá tartozó, díjfizetési kötelezettséggel érintett utakat és díjköteles elemi útszakaszokat.
Az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló miniszteri rendeletben meghatározott, járművel díj ellenében használható gyorsforgalmi utak körét a díjfizetés ellenében használható autópályákról, autóutakról és főutakról szóló 37/2007.(III. 26.) GKM rendelet (a továbbiakban: GKM rendelet) 1. melléklete tartalmazza. A miniszteri rendelet megalkotására a gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatásköréről szóló 163/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 1. § e) pontja szerinti feladatkörben eljárva, a Kktv. 48. §-a (3) bekezdésének g) pontjában kapott felhatalmazás alapján került sor. A Kktv. hivatkozott rendelkezése rögzíti, hogy felhatalmazást kap a közlekedésért felelős miniszter, hogy az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza a díjfizetéssel érintett országos közutakat - ideértve az erre irányuló koncessziós szerződés alapján működtetett országos közutat is - vagy azok egyes szakaszait.
Az NFM rendelet és a GKM rendelet megalkotására tehát az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésének második fordulata szerint, törvényi felhatalmazás alapján került sor. Az Országgyűlés a díjfizetési kötelezettséggel érintett utak körének meghatározását, mint törvényben nem szabályozott tárgykör szabályozását a Kormány közlekedésért felelős tagja hatáskörébe utalta.
Mindez azt jelenti, hogy a népszavazás tárgya, vagyis az arra irányuló jogalkotási feladat, hogy a 2015. január 1-je előtt ingyenes közforgalmi utak újra ingyenesen használhatóvá váljanak az Alaptörvény alapján nem az Országgyűlés, hanem a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés.
A Nemzeti Választási Bizottság hivatkozva az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében, valamint az Nsztv. 11. §-ában foglalt rendelkezésre megállapítja, hogy a jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés a fentiekben részletesen rögzített okfejtés alapján nem felel meg az Alaptörvényben az országos népszavazási kezdeményezéssel szemben támasztott követelménynek, mivel az a Kormány hatáskörébe tartozó kérdést kíván népszavazás tárgyává tenni.
A leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött, annak az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközése miatt.
III.
A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a C) cikk (1) bekezdésén, az 1. cikk (1) bekezdésén és a(2) bekezdés a) pontján, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 15. cikk (1) és (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény 28. § (2) bekezdés a)-c) pontján, a Kkt. 48. §-a (3) bekezdésének g) pontján, az NFM rendeleten, a GKM rendeleten, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. március 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke