A Nemzeti Választási Bizottság
56/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Gődény György (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában –13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a koronavírus járvány megszüntetése érdekében hazánkban minden nap legyen nemzeti ünnepnap?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. december 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. november 5-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez a Szervezőt is beleértve 26 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[6] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a koronavírus járvány megszüntetése érdekében Magyarországon minden napot nemzeti ünnepnappá nyilvánítsanak.
[7] A nemzeti ünnepek fejezik ki a nemzeti összetartozást. 2012. január 1-jétől az Alaptörvény J) cikk (1) bekezdése rendelkezik Magyarország nemzeti ünnepeiről. E szerint Magyarország nemzeti ünnepei március 15. napja, az 1848-49. évi forradalom és szabadságharc emlékére, augusztus 20. napja az államalapítás és az államalapító Szent István király emlékére, valamint október 23. napja, az 1956. évi forradalom és szabadságharc emlékére.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás, annak választópolgári támogatottsága esetén a jogalkotó számára az Alaptörvény módosítására vonatkozó kötelezettséget teremtene, nevezetesen azt, hogy a nemzeti ünnepnapok körét kibővítse.
[9] Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
[10] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott, valamint ahogy a 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[11] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény-módosítást, mivel rögzíti, hogy az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[12] Megállapítható tehát, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésre adott igenlő válasz okszerűen az Alaptörvény J) cikk (1) bekezdésének a módosítására vezetne, amit viszont a jelenleg hatályos Alaptörvény tiltott tárgykörként szabályoz.
[13] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével való összhang vizsgálata]
[14] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ban foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak. Az alapelvek érvényre juttatását, így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét az országos népszavazási eljárás minden szakaszában, így a kérdés hitelesítésre való benyújtásától a népszavazás eredményének megállapításáig biztosítani kell. A jogalkotó nem határozta meg részletesen azon kritériumokat, amelyek a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához szükségesek, azok konkrét esetben történő megítélését a jogalkalmazóra bízza, tehát jelen népszavazási kezdeményezés vizsgálatakor is kiemelt jelentőségű, hogy a benyújtott népszavazási kezdeményezés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével összhangban van-e.
[15] A választási alapelvek, köztük a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. Az államot a népszavazás kezdeményezéséhez és támogatásához fűződő jog megfelelő érvényesülése érdekében intézményvédelmi kötelezettség terheli. „Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 344]. Ez az intézményvédelmi kötelezettség azonban csak a céljának, rendeltetésének megfelelő, azt szolgáló és kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt jelenti, hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez egy-egy népszavazási kezdeményezés. Az intézményvédelem körébe tartozik tehát az is, ha az állam a nem céljának és rendeltetésének megfelelő népszavazási kezdeményezéseket nem részesíti védelemben [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 340].
[16] Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy Szervező joggyakorlása összeegyeztethető-e az országos népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével.
[17] Az Alkotmánybíróság 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtettek alapján a népszavazás kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa beadott népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik (ABH 2008,212, 224.).
[18] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni – többek között – a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a Kúria népszavazási kérdéseket elbíráló gyakorlatában is rendre felhívásra kerül, amely továbbra is irányadónak tekinti az Alkotmánybíróságnak az előző bekezdésben ismertetett megállapításait (Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozat, Knk.IV.37.258/2016/6. számú határozat).
[19] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amely a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást. Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett - „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazási kezdeményezés intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság korábban több döntésében is úgy foglalt állást, hogy nem felel meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének, ha a szervező abszurd célra irányuló kérdés hitelesítését kezdeményezte {lásd: 38/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 39/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 40/2017. NVB határozat, Indokolás [13]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlata pedig a népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétesnek értékelte azt az eljárást, amely „komolytalan” tartalmú kérdés hitelesítésére irányult [lásd: 100/2007. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2007, 824, 832; 18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 212, 221] és a Kúria – az alkotmánybírósági gyakorlatra alapozva döntését – szintén megállapította, hogy „[b]izonyosan felveti a rendeltetésellenes joggyakorlást, ha a feltett kérdés komolytalan (a népszavazás intézményéhez méltatlan)” {Kúria, Knk.VII.37.520/2017/2., Indokolás [41]}.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés formailag arra irányul, hogy az Országgyűlés a koronavírus járvány megszüntetése érdekében az Alaptörvényt módosítsa és ezáltal kibővítse a nemzeti ünnepek körét. Ugyanakkor a kérdés tartalmi vizsgálatát elvégezve rögzíthető, hogy az abban szereplő kérdés egy ironikus megfogalmazású véleménynyilvánításnak tekinthető. A kérdés komolytalanságát nyilvánvalóvá teszi önmagában az a tény is, hogy a Szervező arra tesz javaslatot, hogy a járvány megszüntetése érdekében az évnek kivétel nélkül minden egyes napja nemzeti ünnepnap legyen.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság nem vitatja el Szervezőnek azt a jogát, hogy a koronavírus járvány elleni küzdelem vonatkozásában kifejtse véleményét, ennek eszköze azonban nem lehet az országos népszavazás intézménye. Annak alkotmányos rendeltetésével ugyanis nem fér össze az olyan szervezői joggyakorlás, amelynek célja ténylegesen nem az, hogy a választópolgárokat valamely kérdésben állásfoglalásra késztesse, és az Országgyűlést pedig e döntés végrehajtására, hanem kizárólag az, hogy a népszavazás intézményéhez méltatlan kérdés megfogalmazásával – és a népszavazási kérdések elbírálásával együtt járó nyilvánosság felhasználásával – kifejezhesse véleményét {lásd: 52/2021. NVB határozat, Indokolás [23]}.
[23] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy azért nem rendeltetésszerű a Szervező joggyakorlása, mert abszurd célra irányuló, komolytalan, így a népszavazás intézményéhez méltatlan kérdés hitelesítését kezdeményezte.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[24] Mivel Szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével nyilvánvalóan ellentétes, továbbá magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, valamint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[25] A határozat az Alaptörvény J) cikk (1) bekezdésén, az R) cikk (1) bekezdésén, az S cikk (1)-(2) bekezdésén, a T) cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 1. §-án, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. december 13.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke