A Nemzeti Választási Bizottság
63/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Herczeg Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a részben vagy egészben állami költségvetésből finanszírozott felsőoktatási intézmények vezetőinek megválasztásánál az intézmény fenntartójának egyharmad, az intézmény alkalmazottainak további egyharmad, valamint az intézmény hallgatói önkormányzatának is egységesen egyharmad szavazati joga legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. november 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. október 15-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 31 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] Szervező országos népszavazásra szánt kezdeményezésének megfogalmazott célja, hogy a részben vagy egészben állami költségvetésből finanszírozott felsőoktatási intézmények vezetői tisztségüket megválasztás útján nyerjék el. A megválasztásban az intézmény fenntartója, az intézmény alkalmazottai és az intézmény hallgatói önkormányzata vesz rész oly módon, hogy mindegyiküknek is egységesen egyharmad szavazati joga van.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés tárgya megegyezik a 62/2020. számú NVB határozatban vizsgált kezdeményezés tárgyával, a két kérdés közötti eltérés kizárólag abban áll, hogy jelen kérdés nem tartalmazza „az Országgyűlés úgy módosítsa a vonatkozó törvényeket” toldatot. E különbség azonban a kezdeményezés érdemi megítélésére nincsen kihatással, ezért a Bizottság a hivatkozott határozatában kifejtett jogi álláspontját jelen kérdés elbírálása során is irányadónak tekinti, attól eltérni nem kíván.
[11] A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 37. §-a határozza meg a felsőoktatási intézményekben adható vezetői megbízásokat, amely különbséget tesz a magasabb vezetői, illetve a vezetői megbízatások között. E szerint magasabb vezető a rektor, a rektorhelyettes, a főigazgató, klinikai központ esetén az elnök, a dékán, a kancellár, valamint a nem állami felsőoktatási intézmény esetében az elnök; vezető pedig az előbbiekben felsoroltak (kivéve a rektor és a rektorhelyettes) helyettesei, illetve a szervezeti egység vezetői és vezető-helyettesei.
[12] A kezdeményezés a „felsőoktatási intézmények vezetőinek” megfogalmazást tartalmazza, azonban nem ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy ebbe a körbe mely vezetőket érti: kifejezetten és kizárólagosan az Nftv. 37. § (1) bekezdésben meghatározott magasabb vezetőket, vagy a 37. § (2) bekezdésében meghatározott vezetőket, esetleg mindkettőt. A Kúria követve konzekvens joggyakorlatát, a Knk.VII.37.959/2017/3. számú határozatában kifejtette, hogy „a Kúria több esetben (Knk.IV.37.525/2017/2., Knk.IV.37.522/2017/2., Knk.IV.37.521/2017/2., Knk.VII.37.520/2017/2., Knk.VII.37.523/2017/2., Knk.VII.37.524/2017/2.) épp azért nem hitelesítette az adott népszavazási kérdést, mert a választópolgári egyértelműség tekintetében aggályosnak tartotta, hogy a kérdésben tág és funkcióját tekintve különböző hivatalt viselő személyi kör került meghatározásra.” A pontosan meg nem határozott személyi kör nem kizárólag a választópolgár számára teszi értelemzavaróvá a kérdést, hanem a jogalkotó számára is. Az Országgyűlésnek nem egyértelmű, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terhelné egy érvényes és eredményes népszavazás esetén, mivel a kérdés nem határozza meg egzakt módon, hogy a megválasztásra vonatkozó új szabályokat mely alanyi körre kellene alkalmazni.
[13] A Bizottság ezt követően szükségesnek tartotta a felsőoktatási intézmények vezetőinek megbízására vonatkozó szabályok áttekintését.
[14] Az Nftv. 13. § (5) bekezdése alapján rektori megbízást az kaphat, aki felsőoktatási intézményben szerzett vezetési, szervezési ismeretekkel, gyakorlattal és legalább egy „C” típusú középfokú államilag elismert, - középfokú (B2 szintű) általános nyelvi, komplex - vagy azzal egyenértékű nyelvvizsgával rendelkezik, továbbá a felsőoktatási intézménnyel teljes munkaidőre szóló munkaviszonyban vagy közalkalmazotti jogviszonyban áll, illetve akivel ilyen jogviszonyt létesítenek. A rektori megbízáshoz egyetem esetén egyetemi tanári, alkalmazott tudományok egyeteme és főiskola esetén egyetemi tanári, főiskolai tanári, egyetemi docensi, tudományos tanácsadói vagy kutatóprofesszori munkakörben történő alkalmazás szükséges. Az Nftv. 37. § (4) bekezdése szerint a rektori megbízásra benyújtott valamennyi, a pályázati feltételeknek megfelelt pályázatot a szenátus véleményezi, és a tagok többségének szavazatával dönt a rektorjelölt személyéről. A rektor megbízására – az oktatásért felelős miniszter javaslata alapján – a köztársasági elnök jogosult. A megbízás időtartama legfeljebb 5 év, a mandátum a szenátus általi újrajelölés és annak a megbízó – egyetem esetében a köztársasági elnök, főiskola esetében a miniszterelnök – általi megerősítése esetén legfeljebb egyszer meghosszabbítható.
[15] Az Nft. 37. § (1) bekezdés e) pontja szerinti kancellári megbízást a pályázat elnyerését követően legfeljebb 5 évre az kaphat, illetve a kancellári megbízás azzal tartható fenn, aki felsőoktatási intézményben, gazdasági társaságban, a központi vagy területi közigazgatásban szerzett hároméves vezetői gyakorlattal és felsőfokú végzettséggel rendelkezik. A kancellár megbízására, illetve a megbízás visszavonására a miniszterelnök jogosult. A megbízás több alkalommal meghosszabbítható.
[16] Az Nftv. 37. § (5) bekezdés alapján a magasabb vezetői és vezetői megbízásokra benyújtott pályázatok rangsorolásáról (a kancellár, a gazdasági vezetői és a belső ellenőrzési vezetői pályázat kivételével) a szenátus, vagy a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott átruházott hatáskörben eljáró testület vagy személy dönt. A szenátus döntését megküldi a munkáltatói jogkör gyakorlójának. A munkáltatói jogkör gyakorlója a szenátus véleményének mérlegelésével dönt a vezetői megbízásról.
[17] Mint látható, a hatályos joganyag alapján minden magasabb vezetői és vezetői megbízás pályázat útján, határozott időre nyerhető el. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés kapcsán nem egyértelmű, hogy a magasabb vezetői és vezetői megbízásokra fennmaradna-e a pályáztatási rendszer. Ha igen, a benyújtott pályázatokra szavazhatnának a jogosultak, ha nem, akkor már a jelentkezők kiválasztása is a választásra jogosultak hatáskörébe kerülne. A pályázati rendszer fenntartása vagy elengedése abban a körben is az egyértelműség hiányát okozza, hogy a jelöltek esetében történik-e valamilyen előzetes minősítés szakmai kritériumrendszer alapján. Ez inkább a pályázati rendszer jellemzője, de ebben az esetben is kérdéses, kinek a hatásköre lenne a pályázatok előzetes minősítése, a minimum feltételeket el nem érő jelöltek kizárása a megválasztási eljárásból. Teljesen eltérő eredményre vezetne, ha a választásra jogosultak szabadon jelölhetnek, azaz nincsenek komolyabb szakmai kritériumok, vagy azok érvényesítését csak törvényességi felügyeleti eljárásban lehet utólagosan kikényszeríteni az előzetes minősítés hiányában. A jogalkotó számára ugyan mindkét megoldás egyenértékű, de bármelyik megvalósítása esetén felvethető, hogy a népszavazás eredményeként létrejövő norma jelentősen eltér a választói felhatalmazás tényleges tartalmától.
[18] Számos további egyértelműségi problémát vet fel a megválasztás kapcsán az eljárásrend részletszabályainak meghatározása is.
[19] Az első, eljárásrendhez kapcsolódó kérdéskör a szavazatok aránya, értéke. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés az intézmény fenntartójának, az intézmény alkalmazottainak, valamint az intézmény hallgatói önkormányzatának egyenként egyharmad szavazati jogot kíván biztosítani. Ennek kapcsán azonban a kezdeményezés nem ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy ezen „egyharmad szavazati jog” a gyakorlatban mit jelentene: az intézmény fenntartójának, az intézmény alkalmazottainak, illetve a hallgatói önkormányzatnak egy-egy szavazata lenne összesen, tehát három szavazat valamilyen arányú többségével kerülnének megválasztásra a vezetők, vagy lenne egy össz-szavazatszám, és ez kerülne egyenlően felosztásra a felsőoktatási intézmények vezetőinek kérdés szerinti választására jogosultak között. Ha a kezdeményezésben meghatározott mindhárom személyi körnek egy szavazata lenne összesen, felvetődik azon további kérdés, hogy az egyes, kezdeményezésben megfogalmazott csoportok, amikor kialakítják álláspontjukat, hogyan egyeznek meg, alakítják ki a közös döntésüket.
[20] Egyértelműségi dilemmák merülnek fel a megválasztás metódusával kapcsolatban is. A kérdésből nem kikövetkeztethető, hogy milyen eljárásrendben kellene a megválasztást lebonyolítani. Olyan rendben, ahol a választásra jogosultak esetében a jelölés egyben szavazatot is jelent, vagy minden érintett jelöl egy-egy személyt, akiről mindannyian szavaznak. Az első esetben a választásra jogosultak egy alkalommal szavaznak és 1 szavazati joguk van. A második esetben, ha pl. 3 személy van jelölve, azok mindegyikéről szavaznak, így itt összességében több szavazattal rendelkeznek az érintettek. Mindkét választási alternatíva tekintetében fontos kérdés, hogy milyen többségű szavazatra van szükség az eredményes választáshoz. Egyhangú szavazás, azaz teljes konszenzus szükséges a három alanyi kör részéről, vagy elegendő a szavazatok többségének a megszerzése a tisztség elnyeréséhez. Lényeges kérdés az is, hogy milyen tartalmú szavazatot lehet leadni, van e mód a szavazás során tartózkodni, mi történik akkor, ha valamelyik érintett nem vesz részt a szavazáson, illetve, mi lenne az eljárásrend az eredménytelen szavazás, pl. a szavazategyenlőség esetén. Ilyenkor ugyanazon eljárási szabályok alkalmazandóak, vagy valamifajta változtatással, egyszerűsítéssel zajlana a megismételt szavazás, pl. többségi szavazás esetében második körben már csak olyan jelöltre lehetne szavazni, aki az első szavazás alkalmával kapott szavazatot. Az itt felvetett problémák elsősorban a jogalkotói egyértelműség körében értékelhetőek. Azáltal ugyanis, hogy e kérdések tekintetében semmilyen útbaigazítást nem ad a kezdeményezés, az Országgyűlés számára nem pontosan meghatározható, hogy milyen tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles.
[21] A kérdésben szereplő választási rendszer egyértelműségi problémát vet fel a vezetői jogviszonyok keletkezésével kapcsolatban is. A jogalkotó a kérdés alapján úgy is szabályozhat, hogy a vezetői jogviszony a megválasztással keletkezik, de fenntarthatja azt, hogy a megválasztás után a jogviszony keletkezéséhez szükség van a formális megbízásra. Az önálló jogkörben eljáró magasabb vezetőknél (rektor, kancellár) még logikusan szabályozható a jogviszony keletkezése és megszűnése, megszüntetése, ha a jogviszony a megválasztással keletkezik, de az alacsonyabb vezetői beosztásoknál már gyakorlati és elvi problémát is jelent, ha a magasabb vezető, és a neki beosztott vezető jogviszonya ugyanazon szerv általi választással keletkezik. A demokratikus joggyakorlásnak ebben az esetben már nem megfeleltethető, ha a magasabb vezető (rektor) a beosztott vezető (pl. tanszékvezető) jogviszonyát a munkáltatói jogok gyakorlása körében megszüntetheti, hiszen beosztottja jogviszonya nem megbízással keletkezett, és a rektoréval azonos legitimációjú felhatalmazással jutott tisztségéhez. Ugyan a jogalkotó itt is dönthet úgy, hogy a megválasztás nem keletkeztet önállóan jogviszonyt, és a formális megbízó a későbbiekben már teljesen saját belátása szerint gyakorolhatja a munkáltatói jogokat, azonban itt is igaz, hogy bármely megoldás valósul meg, a megoldások közötti lényeges tartalmi eltérés miatt az új normában nem lesz egyértelműen azonosítható a népszavazásban kifejezett választói akarat. Ezen felül, ha a megválasztás jogviszonyt keletkeztet elv érvényesül, a kérdés burkoltan a munkáltatói jogok gyakorlásának teljes újragondolására is kiterjed.
[22] Ez utóbbi okfejtést továbbgondolva, vagyis, ha a kezdeményezés célja, hogy a megválasztás egyben jogviszonyt keletkeztessen, megszüntetve ezzel a megbízás jogintézményét, úgy a kérdés a rektor esetében alkotmányossági aggályokat is felvet, mivel a köztársasági elnöknek azt a jogkörét, hogy megbízza az egyetemek rektorait, az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés d) pontja tartalmazza. Ez pedig azt jelenti, hogy a kezdeményezésben foglalt cél az Alaptörvény módosításával, a 9. cikk (4) bekezdés d) pontjának hatályon kívül helyezésével valósulhatna csak meg, azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[23] A fentiekben kifejtetteken túl a kezdeményezés abban sem ad iránymutatást, hogy a jelenleg meglévő határozott idejű mandátumot előíró szabályok hatályban maradnának-e, vagy valamiképp módosítást kellene eszközölni e tárgykörben. Ezzel összefüggésben merül fel az a kérdés is, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően az új eljárásrend bevezetése érintené-e a már tisztségüket betöltő vezetőket, vagy sem, vagyis a felsőoktatási intézmények vezetőit újra kell-e választani az új eljárásrend alapján, vagy a már tisztségüket betöltő vezetők a megbízatás lejártáig betölthetik tisztségüket.
[24] A népszavazáshoz való jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy a választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Ezért a népszavazáshoz való jog garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választói egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).
[25] Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a fentiekben meghatározott indokok miatt nem felel meg ezen, az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, a Bizottság a kérdés hitelesítését megtagadja.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[26] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a 9. cikk (4) bekezdés d) pontján, az Nftv. 13. § (1)-(6) bekezdésein, a 37. § (1)-(5) bekezdésein, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. október 22.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke