A Nemzeti Választási Bizottság
7/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy költségvetési szervvel – beleértve a Magyar Nemzeti Bankot – foglalkoztatási jogviszonyban álló természetes személy havonta legfeljebb bruttó 2 millió forint összegű javadalmazásban részesülhessen?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. december 21-én, 8 óra 20 perc 5 másodperckor személyesen eljárva összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92425/2015. számú, 2015. december 18-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
A Szervező által benyújtott kezdeményezés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően egy költségvetési szervvel vagy a Magyar Nemzeti Bankkal foglalkoztatási jogviszonyban álló természetes személy javadalmazását az Országgyűlés legfeljebb bruttó 2 millió forintban maximalizálja.
A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A költségvetési szerv fogalmát az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 7. § (1) bekezdése határozza meg, mely szerint költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy.
A Magyar Nemzeti Bank nem költségvetési szerv, az ugyanis 1924 óta részvénytársasági formában működik. Ezzel összhangban rendelkezik úgy a Magyar Nemzeti Bank jogállását jelenleg szabályozó 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mnbtv.) 5. § (1) bekezdése, hogy a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) részvénytársasági formában működő jogi személy. Vagyis az, hogy az MNB nem az Áht. 7. § (1) bekezdésében definiált költségvetési szerv, hanem közel száz éve részvénytársaság formájában működő szervezet, a választópolgárok tekintetében köztudomású tényként értékelhető. A kérdés azon megfogalmazása, hogy „költségvetési szervnél – beleértve a Magyar Nemzeti Bankot” a választópolgárok számára azt a hamis látszatot kelti, mintha a Magyar Nemzeti Bank – jogállását tekintve – a költségvetési szervek közé lenne sorolható, ezzel szemben az MNB egy gazdasági társaság, vagyis zártkörűen működő részvénytársaság formájában működő intézmény. A Bizottság rögzíti, hogy a Magyar Nemzeti Banknak költségvetési szervként való feltüntetésével megfogalmazott népszavazási kérdés a választópolgárok számára azért tekinthető megtévesztőnek, mert az MNB és a költségvetési szervek a jogállásukat vonatkozásában teljesen eltérőek.
Bár számos törvény ismeri és saját rendelkezései alkalmazása céljából meghatározza a foglalkoztatási jogviszonyok körét, így a jogalkotói egyértelműség nem jelent problémát, de a választópolgároktól nem várható el ezen jogszabályok alapos és összehasonlító jellegű ismerete. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben szereplő „foglalkoztatási jogviszony” fogalma nem felel meg a népszavazási eljárás során alkalmazott választópolgári egyértelműség követelményének, ugyanis a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy pontosan milyen jogviszonyok körére terjed ki a kérdés. Nem világos ugyanis, hogy kizárólag a munkajogi jogviszonyok alapján foglalkoztatott személyekre terjed ki a kezdeményezés vagy a megbízási szerződésekre, így akár az egyéni határozott idejű megbízásra is értendő-e a foglalkoztatási jogviszony fogalma.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egyes törvények foglalkoznak, de eltérő módon és különböző tartalommal határozzák meg az e szerveknél tisztséget viselő vagy foglalkoztatási jogviszonyban álló személyek számára törvényileg biztosított juttatások körét. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény a javadalmazás fogalmát nem használja, kizárólag illetményről, díjazásról vagy juttatásról rendelkezik. Tekintettel arra, hogy a „javadalmazás” fogalma törvényileg nem egyértelműen körülhatárolt, ugyanis az egyes törvények különböző tételeket vagy juttatásokat vonnak a javadalmazás körébe, ezért a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdésben szereplő javadalmazás fogalma sem a jogalkotói sem a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint egy érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés számára az sem lenne egyértelmű, hogy a jogszabályalkotás során pontosan mely juttatásokat vonja be a javadalmazások körébe, vagyis a javadalmazás részét képezné-e a munkavállaló részére a munkaviszony alapján juttatott pénzbeli, természetbeni vagy egyéb, egyszeri juttatás, továbbá a költségtérítések is. Nem derül ki a kérdés megfogalmazása alapján az sem, hogy a javadalmazás bruttó 2 millió forintos összegének kiszámítása során figyelembe kell-e venni, ha igen pontosan milyen formában a munkaviszony alapján jutatott természetbeni vagy egyéb, illetve költségtérítés formájában nyújtott juttatásokat. Emellett a Bizottság szerint a javadalmazás bruttó összegének megállapításánál a természetbeni juttatások és a költségtérítések bruttó összege sem értelmezhető egyértelműen, tekintettel arra, hogy azok nettó összegben kerülnek kifizetésre a jogosult számára.
A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő országos népszavazási kezdeményezés nem felel meg – az idézett – az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének nem felel meg, ezért a fentiekben kifejtett indokokra tekintettel a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-a alapján – megtagadta.
III.
A Kúria Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében rögzítette, hogy a Nemzeti Választási Bizottságnak figyelembe kell vennie az elutasítás indokainak a megfogalmazásakor, hogy érdemi eljárás esetén a Kúria nem utasíthatja a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra, csak helybenhagyhatja vagy megváltoztathatja a határozatát. Ezért jelentősége van annak, hogy a Nemzeti Választási Bizottság merítsen ki minden lehetséges indokot az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének vizsgálatakor.
Fenti érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta megvizsgálni a népszavazási kérdésnek az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdéssel való összefüggését is. E vizsgálat keretében az alábbi megállapításokat teszi.
Az Mnbtv. 1. § (1) bekezdése értelmében az MNB a Központi Bankok Európai Rendszerének, valamint a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének tagja.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 127. cikk (4) bekezdése szerint az Európai Központi Bankkal (a továbbiakban: EKB) konzultálni kell többek között a nemzeti hatóságok részéről az EKB hatáskörébe tartozó valamennyi jogszabálytervezettel kapcsolatban. Az Európai Központi Bank a hatáskörébe tartozó területeken véleményt terjeszthet a megfelelő uniós intézmények, szervek és hivatalok, illetve a nemzeti hatóságok elé.
Az EUMSZ 131. cikke szerint valamennyi tagállam biztosítja, hogy nemzeti jogszabályai — nemzeti központi bankjának statútumát is beleértve — összeegyeztethetők legyenek a Szerződésekkel és a Központi Bankok Európai Rendszer és az EKB alapokmányával.
A nemzeti hatóságoknak az Európai Központi Bankkal a jogszabálytervezetekről folytatott konzultációjáról szóló, 1998. június 29-i 98/415/EK tanácsi határozat (a továbbiakban: Határozat) 2. cikk (1) bekezdése szerint a tagállamok hatóságai kötelesek konzultálni az EKB-val valamennyi olyan jogszabálytervezettel kapcsolatban, amely az Európai Közösséget létrehozó Szerződés alapján az EKB hatáskörébe tartozik, különösen a nemzeti központi bankokról szóló jogszabályok tekintetében.
A Határozat 4. cikke értelmében valamennyi tagállam elfogadja a szükséges intézkedéseket, hogy ténylegesen megfeleljenek ennek a határozatnak. Ebből a célból a tagállamok biztosítják, hogy egy olyan megfelelő időpontban konzultálnak az EKB-val, amely a jogszabálytervezetet kezdeményező hatóság számára lehetővé teszi, hogy döntésének meghozatala előtt figyelembe vegye az EKB véleményét; amennyiben az adott jogszabályokat egy másik hatóság fogadja el, a tagállam gondoskodik arról, és hogy az EKB véleményét e hatóságnak is a tudomására hozzák.
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” (csatlakozási klauzula). A csatlakozási klauzulában foglalt hatáskör-transzfer az „egyes, az Alaptörvényből eredő” hatáskörök közös gyakorlására, átengedésére ad felhatalmazást. Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás arra terjed ki, amire az állami közhatalmi szervek az Alaptörvény alapján jogosultak.
A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés vonatkozásában mindennek azért van jelentősége, mert az EUMSZ, illetve a Határozat idézett rendelkezései szerint, figyelemmel az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésére, az Országgyűlés az MNB-vel kapcsolatos jogalkotási hatáskörét nem kizárólagosan, hanem az EKB-val való konzultációs eljárás során, annak közreműködésével gyakorolhatja.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint előállhat olyan helyzet, hogy amennyiben jelen eljárásban tárgyalt kérdés hitelesítésére kerülne sor, és Szervező összegyűjtené a 200.000 érvényes aláírást, ezáltal kötelező lenne a népszavazás elrendelése, a kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség kapcsán az Országgyűlésnek konzultáció végett meg kellene keresnie az EKB-t. A konzultáció olyan eredményt is hozhat, mely ellentétes a népszavazáson kinyilvánított döntés eredményével. Megjegyzendő azonban, hogy bár a Határozat a konzultációs kötelezettséget írja elő az EKB-val, az azonban nem döntést fogalmaz meg, hanem véleményt ad, melynek maradéktalan megtartása nincs előírva.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság az kérdésből fakadó alaptörvényi sérelmet, nevezetesen az E) cikk (2) bekezdésének sérelmét felveti, azonban a kérdés hitelesítésének megtagadását nem erre, hanem a II. pontban kifejtett indokokra alapozza.
IV.
A határozat az Mnbtv. 5. § (1) bekezdésén, az Áht. 7. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke