A Nemzeti Választási Bizottság
7/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gál József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt, amely 2035. január 1-jétől megtiltja az atomerőműben történő áramtermelést?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. március 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114475/2017. számú, 2017. március 1-jén kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] A népszavazáshoz való jog korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[6] A 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartamukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
[7] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a népszavazási kérdés jogalkotási kötelezettség keletkezését irányozza elő, amelynek célja az „atomerőműben történő áramtermelés” 2035. január 1-jétől való megtiltása.
[8] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott be. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1-3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében. A két konkrétan megnevezett új blokkot blokkonként legalább 1000 MW beépített kapacitással tervezik abból a célból, hogy kiváltsák a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokkokat.
[9] A Nemzeti Energiastratégiáról szóló 77/2011. (X. 14.) OGY határozat (a továbbiakban: Ogy. határozat) 6.2.2. pontja szerint a Paksi Atomerőmű 4 darab, 500 MW-os blokkjának üzemideje, a 20 éves üzemidő-hosszabbítást feltételezve, 2032 és 2037 között fokozatosan fog leállni. Az Országos Atomenergia Hivatal a Paksi Atomerőmű 1. blokkjának üzemeltetésére 2013. január 1-jétől 2032. december 31-éig, a 2. blokk üzemeltetésére 2015. január 1-jétől 2034. december 31-ig, a 3. blokk üzemeltetésére 2017. január 1. napjától 2036. december 31-ig adott üzemeltetési engedélyt.
[10] Az Egyezmény 18. cikk 2. pontja szerint határozatlan időre jött létre. A népszavazási kérdés alapján 2035. után nem lehetne atomerőműben áramot termelni, ezért ellehetetlenülne az Egyezmény 1. cikk 1. pontjában foglaltak megvalósulása, mivel 2035. évet követően leállítandó 3-4. blokkok által megtermelt elektromos áram kiváltására az újonnan épített 5-6. blokkokat sem lehetne használni.
[11] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés ellentétes az Egyezményben foglalt kötelezettséggel, a népszavazás döntése értelmében a nemzetközi szerződés tartalmát kellene megváltoztatni. Ez viszont sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját, azaz tiltott tárgykört érint, így országos népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[12] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az a Magyarország Alaptörvényében, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[13] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[14] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[15] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség).
[17] Az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „A népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező.”.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2018. évben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy, 2018-ban megtartott országos népszavazás esetén 2021. évig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy, 2035. január 1-jétől kezdődő tilalom létrehozását célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést hozhatna.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, mely szerint az Országgyűlés 2035. január 1-jétől megtiltsa-e az atomerőműben történő áramtermelést. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, mely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[21] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választói – egyértelműségi követelményt nem teljesíti.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság – hivatkozva az Alkotmánybíróság 9/2011. (III.1.) és 58/2011. (VI. 30.) számú határozatában, illetve a Kúria Knk.IV.37.132/2016/4. számú, Knk.IV.37.133/2016/4. számú és Knk.IV.37.134/2016/4. számú határozatában kifejtett álláspontra – rögzíti, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés Magyarország villamosenergia-ellátásának jelentős hányadát biztosító atomerőmű energiatermelésének megszüntetését célozza, anélkül azonban, hogy a választópolgárok számára világossá tenné az atomerőmű általi energiatermelés más energiaforrással való helyettesítésének módját. Mindezek alapján eredményes országos népszavazás esetén kérdés a tilalommal érintett energiaforrás pótlásának módja: a villamos energia importjának növelésével, a megújuló energiaforrások gyarapításával, hagyományos energiatermelő megoldással, avagy ezek kombinációjával valósítandó-e meg a kiesett energia helyettesítése.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét, mivel a kérdésre adott igen válasz esetén nem látható előre, hogy a tilalommal érintett energiaforrás pótlása milyen módon valósul meg. Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint ezen okból sem felel meg a választópolgári egyértelműség kritériumának jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés.
[25] Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Atv.) 2. § 18. pontja határozza meg az atomerőmű fogalmát. E szerint az atomerőmű olyan energiaátalakító létesítmény, amely nukleáris láncreakció felhasználásával villamos energiát termel. A definíció alapján tehát az atomerőmű funkciója az, hogy áramot, azaz villamos energiát termeljen. A népszavazási kérdés alapján az atomerőművek, az abban meghatározott időpontot követően elvesztik ezt a funkciójukat, így viszont értelmezhetetlenné válik az Atv.-ben meghatározott fogalom. A kérdésből a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy hogyan kellene módosítania az atomerőmű jelenlegi fogalmát, ha az a nukleáris láncreakció felhasználásával a továbbiakban már nem termelhetne áramot. A kérdésben tartott eredményes népszavazás így nem tenné egyértelművé az Országgyűlés helyzetét sem, hiszen nem derül ki a kérdésből, hogy a jogalkotónak milyen új jelentéstartalommal kellene meghatároznia az atomerőmű fogalmát.
[26] A fogalom módosításának hiányában a kérdés tévesen azt sugallja, hogy az atomerőmű egyébként más nukleáris célra (pl. dúsítás, nukleáris kutatás) is fenntartható, és az áramtermelés végleges megszüntetése nem eredményezi magának a létesítménynek a megszüntetését, amely viszont újból a választópolgári egyértelműség követelményét sérti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[27] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikk 1.-3. pontjain és a 18. cikk 2. pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. március 21.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke