A Nemzeti Választási Bizottság
72/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Komlósi Csaba magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magyar állam egy új alaperőmű felépítése helyett az összes hazai háztartás számára elérhető, az energiahatékonyság növelését szolgáló vissza nem térítendő támogatással biztosítsa az ország energiafüggetlenségét?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. május 19-én személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 27 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül mindösszesen 25 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117196/2017. számú, 2017. április 6-án kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[8] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[9] A népszavazáson hozott döntés kötelező jellegéből és a törvényi rendelkezésekből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[10] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[11] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[12] Jelen kérdés két, egymástól tartalmilag elkülöníthető részkérdést foglal magában. Az új „alaperőmű” építésének lehetőségével a Szervező ugyanis az energiahatékonyság növelését célzó lakossági támogatás törvényben való rögzítésével állítja szembe. A Kúria következetes álláspontja az, hogy önmagában két részkérdés szerepeltetése a kérdésben generálisan nem okoz kérdésegyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint már felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[13] A részkérdések közötti összefüggés megteremtése érdekében a kérdés a „helyett” kifejezést alkalmazza, ezzel azonban tévesen sugallja azt, hogy a részkérdésekben foglalt lehetőségek közötti választással megvalósítható a kérdésben kitűzött cél, az „ország energiafüggetlensége”. A kérdésben megfogalmazott célnak ugyan önmagában is két lehetséges olvasata van, azonban általában az energiától való szó szerinti függetlenség megvalósítása önmagában lehetetlen cél, így a részkérdésekkel összefüggésben az „ország energiafüggetlensége” kifejezés az energiabiztonság témakörében értelmezendő.
[14] Az energiabiztonság részeként az ”ország energiafüggetlenségének” elérése azt jelenti, hogy a közüzemek, a nemzetgazdasági szereplők és a lakosság (háztartások) energiaigénye teljesen vagy nagy mértékben hazai forrásokból van biztosítva, és az említett csoportok alapvető energiaellátása nem függ a más államokból importált energiától, energiahordozóktól.
[15] A kérdésben megfogalmazott „alaperőmű” építése ezt a célt forrásoldalon mozdítaná elő, azaz a határon belül megtermelt energia növekszik egy új építésű erőmű üzembe helyezésével. Ezzel szemben „az összes hazai háztartás számára elérhető, az energiahatékonyság növelését szolgáló vissza nem térítendő támogatás” részkérdés már az energiafogyasztás oldalával foglalkozik, illetve annak egy részelemével, ugyanis a háztartások energiahatékonyságának javulásával csökken az egy háztartásra eső energiafogyasztás átlagos értéke.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés e két részelem összekötésével tévesen azt sugallja, hogy a hazai energiatermelés növelésének vagy legalább szinten tartásának (a kezdeményezés nincs tekintettel a bármely okból megszűnő hazai erőművi kapacitásra) teljes értékű döntési alternatívája a háztartások energiahatékonyságának növelése, mert nem igazolható hogy a háztartások átlagos energiafelhasználásának akár jelentősebb csökkenése önmagában mellőzhetővé tenné az importált energia, energiahordozók felhasználását, és ezáltal mellőzhetővé tenné új erőművek létesítését.
[17] A részkérdések közötti szükségszerű kapcsolat hiányát mutatja továbbá, hogy az energiahatékonyság javítása mellett is elképzelhető a háztartások összes energiafogyasztásának növekedése. Ez bekövetkezhet demográfiai változások következtében, azaz a népesség stabilizálódása vagy növekedése miatt, illetve akkor is, ha a háztartások szerkezete megváltozik, vagyis a háztartások száma azért nő, mert pl. a lakáspiac változásainak köszönhetően csökkenhet az egy háztartásban élők száma.
[18] Mivel az új „alaperőművek” építésének tilalma a fenti részletes indokolás alapján nincs szükségszerű összefüggésben az energiahatékonyság növelését célzó lakossági támogatás intézményének bevezetésével, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megtévesztő, mert részkérdései önállóan is megvalósíthatók, az egyes részkérdésekre egymással ellentétes válasz is adható. Mindezek alapján jelen hitelesítési eljárásban vizsgált népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményének nem felel meg.
[19] Jelen eljárásban vizsgált népszavazási kérdés egyik alkérdése arra irányul, hogy az „összes hazai háztartás számára elérhető, az energiahatékonyság növelését szolgáló vissza nem térítendő támogatás” intézményét az Országgyűlés törvényben rögzítse.
[20] Az Európai Unió jelenlegi közös gazdasági stratégiája az Európa 2020 stratégia, amelynek magyarországi megvalósítását a Széchenyi 2020 program szolgálja. E program keretében került meghirdetésre az Otthon Melege Program 2017 is, melynek részét képezik a hűtőgépcserére, a mosógépcserére, illetve a fűtéskorszerűsítésre irányuló pályázatok. E projektek célja a háztartások energiafelhasználásának csökkentése magas energiahatékonyságú háztartási nagygépek vételének, illetve a lakóépületek és a társasházi lakások fűtési rendszerei energetikai korszerűsítésének támogatásával, melyre vissza nem térítendő lakossági támogatás formájában kerül sor. Az Otthon Melege Program 2017 keretében továbbá a lakóépületek energiahatékonyságának és a megújuló energia felhasználásának növelését célzó kamatmentes hitelprogram is meghirdetésre került.
[21] A fentiek alapján megállapítható, hogy Magyarországon már érvényben van olyan, energetikai korszerűsítést célzó program, amely vissza nem térítendő lakossági támogatás, illetve kamatmentes hitelprogram formájában ösztönzi az energiahatékonyság növelését szolgáló lakossági beruházásokat.
[22] A Kúriának kiforrott gyakorlata van arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének [lásd: Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések]. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés azt a téves látszatot kelti a választópolgárok számára, mintha az „energiahatékonyság növelését szolgáló vissza nem térítendő támogatás” igénybevételére Magyarországon nem lenne lehetőség, holott az energia-megtakarítást és CO2 kibocsátás csökkentését eredményező lakossági beruházások a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium által meghirdetett nyilvános pályázatok keretében, vissza nem térítendő támogatás formájában támogatottak. A Nemzeti Választási Bizottság ezért a kérdés megtévesztő fordulatát a kérdés-egyértelműség sérelmének irányába ható körülményként értékelte. Az egyértelműség hiánya itt a jogalkotó szempontjából is fenn áll, hiszen a már létező támogatási formák miatt nem világos, hogy milyen további jogalkotási kötelezettség keletkezne az eredményes népszavazás alapján.
[23] A népszavazási kérdésben használt „alaperőmű” kifejezést a hatályos magyar jogszabályok nem definiálják, az energetikai szakirodalom alapján a hozzávetőleges meghatározása olyan folyamatosan, magas kihasználtsággal üzemelő erőműtípus, amely a villamosenergia-rendszerben folyamatos szükségletként megjelenő terhelésrész kielégítését biztosítja. Tekintettel arra, hogy a magyar jogrendszer e fogalmat nem definiálja, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jogalkotó számára a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján nem lenne egyértelmű, hogy az „alaperőmű” kifejezés pontosan milyen tartalmat hordoz.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi, hogy a jogalkotó számára így az sem eldönthető, hogy a kérdés érinti-e a Paksi Atomerőmű bővítését. Ez utóbbi értelmezés esetén a népszavazási kérdés közvetlen összefüggést mutatna a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti, a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló, 2014. évi II. törvénnyel kihirdetett nemzetközi egyezménnyel (a továbbiakban: Egyezmény).
[25] Ha a Paksi Atomerőmű alaperőműnek minősülne az új szabályozás szempontjából, az érvényes és eredményes népszavazás eredménye megakadályozná az Egyezmény 1. cikk 1. és 3. pontjában, az 5. cikk (4) és (10) bekezdésében, a 6. cikk (18) bekezdésében és a 9. cikkben nevesített, a Feleknek az új blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével, valamint annak finanszírozásával kapcsolatos együttműködési kötelezettség mint főkötelezettség teljesítését, illetve érintené az egyéb, az Egyezményben nevesített mellékkötelezettségeket is.
[26] Azt, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tarozik, az Egyezménnyel összefüggésben mondta ki a Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014. számú végzésében, majd erősítette meg ezt az álláspontot az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is. Az NVB következetesen megjelenítette továbbá ezt az álláspontot az új atomerőmű építésének tilalmát célzó további kezdeményezések elbírálása során is (4/2017. NVB, 27/2017. NVB határozatok). Magyarország Alaptörvényének 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglaltak szerint azonban nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
[27] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés megtévesztő tartalommal bír, mivel az abban foglalt kifejezés több értelmezési lehetőséget vet fel és így a túl általános megfogalmazás miatt nem dönthető el, hogy az az Országgyűlésre pontosan milyen tartalmú kötelezettséget képes róni.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a kérdés fent idézett eleme a választópolgárok számára sem bír pontosan körülhatárolható tartalommal. A választópolgártól bár elvárható, hogy egy országos népszavazással összefüggésben a vonatkozó jogszabályokat ismerje, és ennek megfelelően adja le szavazatát, ez az ismeret azonban nyilvánvalóan csak a hatályos jogszabályi környezetre vonatkozhat [10/2017. sz., 31/2017. sz., 55/2017. sz., 57/2017. sz. NVB döntések]. Semmiképpen nem várható el azonban, hogy a választópolgár a szakirodalom által kimunkált kifejezés tartalmát ismerje. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[29] A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét nem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Nsztv. 3. §-án, 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 6.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke