A Nemzeti Választási Bizottság
76/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a munkáltató a nyugdíjasnak nem minősülő munkavállaló határozatlan tartamú munkaviszonyát a munkavállalóra irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző tíz éven belül kizárólag a munka törvénykönyvében meghatározott azonnali hatályú felmondás alapján szüntetheti meg?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. május 31-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120585/2017. számú, 2017. május 22-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) 66. § (4) bekezdése értelmében „A munkáltató a nyugdíjasnak nem minősülő munkavállaló határozatlan tartamú munkaviszonyát a munkavállalóra irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző öt éven belül a munkavállaló munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával indokolt felmondással a 78. § (1) bekezdésében meghatározott okból szüntetheti meg.”
[8] Az Mt. 64. § (1) bekezdése szerint a munkaviszony megszüntethető: közös megegyezéssel, felmondással, illetve azonnali hatályú felmondással.
[9] Az Mt. 78. § (1) bekezdése az azonnali hatályú felmondásról az alábbi szabályozást tartalmazza: „A munkáltató vagy a munkavállaló a munkaviszonyt azonnali hatályú felmondással megszüntetheti, ha a másik fél
a) a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségét szándékosan vagy súlyos gondatlansággal jelentős mértékben megszegi, vagy
b) egyébként olyan magatartást tanúsít, amely a munkaviszony fenntartását lehetetlenné teszi.”
[10] Jelen népszavazási kérdés az öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző 10 éven belüli időszakra vonatkozóan nyugdíjasnak nem minősülő munkavállalók tekintetében azt kívánja elérni, hogy a munkáltató a határozatlan tartamú munkaviszonyt kizárólag azonnali hatályú felmondás alapján szüntethesse meg, tehát az Mt. 66. § (4) bekezdésében rögzített, 5 éves időtartamra vonatkozó ún. védettségi időszakot kívánja 10 évre emelni. A Szervező célja tehát, hogy egy érvényes és eredményes országos népszavazást követően az Országgyűlés, mint legfőbb jogalkotó szerv, az Mt.-t a kérdésben megjelöltek szerint módosítsa; növelve ezáltal az Mt. hatálya alá tartozó azon munkavállalók körét, akiknek határozatlan idejű munkaviszonya kizárólag az Mt.-ben meghatározott azonnali hatályú felmondással szüntethető meg.
[11] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő.” Ugyanezen cikk (2) bekezdése akként fogalmaz, hogy „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”.
[12] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [42/2012. (XII. 20.) AB határozat].
[13] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a felmondási korlátozás célja a „védett korban” lévő munkavállalók munkaviszonyának, és a nyugdíjkorhatár eléréséhez kapcsolódó munkaügyi jogainak védelme. Ezzel szemben a felmondási korlátozás 10 évre való kiterjesztésével (a védelem az öregségi nyugdíjra jogosultsághoz szükséges szolgálati idő felére terjedne ki) az eredeti funkció háttérbe szorulna, és első sorban az aktív korúak életkor alapján történő megkülönböztetését jelentené, nagyobb védettséget biztosítva az idősebb munkavállalók számára, amely szükségessé teszi a megkülönböztetés diszkriminatív jellegének vizsgálatát.
[14] Az, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a munkáltatókat jelentős többletkötelezettség fogja terhelni nyilvánvaló, azonban az Alaptörvény ebben a körben a munkáltatói érdeket nem védi. Abból a szempontból azonban nem hagyható figyelmen kívül, hogy felmondási idő kiterjesztése jelentős és kalkulálható munkaerőpiaci változásokat indukálna, amely visszahat az egyes munkavállalók Alaptörvényben védett jogainak érvényesülésére.
[15] A megvalósuló jogszabálymódosítás esetén ugyanis az aktív korú, de a kérdésben megjelölt védettségi kort még el nem érő munkavállalók hátrányos helyzetbe kerülnének a kérdésben megnevezett, kedvezőbb jogi helyzetet élvező alanyi körrel szemben. A munkáltató ugyanis az aktív korú, 10 éves védettségi időhöz közel álló személyek foglalkoztatását nagy valószínűséggel kevésbé részesítené előnyben, vagy érvényesítené az Mt. munkaviszony megszüntetésére irányuló, általános szabályait annak érdekében, hogy a népszavazással elért, a védett korúakra nézve kedvezőbb, részére aránytalanul terhes szabályozást ne kelljen alkalmaznia. Különösen igaz ez abban az esetben, ha a felmondási védelemre jogosult azon személyek tényleges helyzetének összevetése történik, akik a szabályozás hatályba lépésekor rendelkeznek határozatlan idejű munkaviszonnyal azokkal, akik nem rendelkeznek munkaviszonnyal vagy határozott idejű munkaviszonyuk a szükséges életkor elérését követően rövid időn belül lejár.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás azt eredményezné továbbá, hogy a megjelölt időszakban kizárná a munkaviszony azonnali hatályú felmondás körén kívül eső megszüntetési okainak alkalmazását. A jelenlegi védelem lehetővé teszi a munkaviszony olyan módon (közös megegyezéssel történő) megszüntetését, amely a felmondásnál előnyösebb feltételeket is eredményezhet. A védettségi korban levők ezért olyan csoportot alkotnának, amelyhez tartozók számára a törvény megtiltaná a munkaviszony azonnali hatályú felmondáson túl más eszközzel, így akár közös megegyezéssel történő megszüntetését, ezzel nyilvánvalóan hátrányos megkülönböztetést eredményezve.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára, amely szerint a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között az új szabályozás csak a jogegyenlőség látszatát hozná létre, azonban a szabályozás jelentős társadalmi hatással bíró tartalma miatt valójában az azonos vagy hasonló csoportba tartozók (védett kort elérők vagy hamarosan elérők) közötti indokolatlan és jogszerűtlen megkülönböztetést eredményezné. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés által előirányzott, a homogén csoport egyes tagjaira nézve eltérő eredménnyel és következményekkel járó szabályozás sérti az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőségi tételt, mely szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő”, és ezáltal megvalósul az Alaptörvény ugyanezen cikkének (2) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának sérelme is.
[18] A kérdés fentiekben felvázolt, Alaptörvénnyel ellentétes tartalma egy eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[19] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] Jelen országos népszavazásra javasolt kérdés azt kívánja elérni, hogy az aktív korú munkavállalók határozatlan tartamú munkaviszonya kizárólag azonnali hatályú felmondással legyen megszüntethető. Ez esetben a kérdés egy időbeli korlátot is szabna: a munkavállalóra irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző tíz éven belüli időszakra vonatkoztatná azt.
[21] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[22] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[23] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta annak vizsgálatát, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[25] A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) mai rendszere a születési évtől függően fokozatosan, korosztályonként egységes jelleggel határozza meg a társadalombiztosítási nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatárt.
[26] A 2008. december 31-ét követő időponttól megállapításra kerülő öregségi nyugdíj esetében az irányadó öregségi nyugdíjkorhatárokról, továbbá a nyugdíjjogosultságokról a Tny. 18. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
a) 1952. január 1-je előtt született, a betöltött 62. életév,
b) 1952-ben született, a 62. életév betöltését követő 183. nap,
c) 1953-ban született, a betöltött 63. életév,
d) 1954-ben született, a 63. életév betöltését követő 183. nap,
e) 1955-ben született, a betöltött 64. életév,
f) 1956-ban született, a 64. életév betöltését követő 183. nap,
g) 1957-ben vagy azt követően született, a betöltött 65. életév.
[27] A Tny. 18. § (2) bekezdése értelmében öregségi teljes nyugdíjra az jogosult, aki
a) a születési évének megfelelő - az (1) bekezdésben meghatározott - öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte, és
b) legalább húsz év szolgálati idővel rendelkezik, valamint
c) a nyugdíj megállapításának kezdő időpontjában az általános szabályok szerint biztosítással járó jogviszonyban nem áll.
[28] A Tny. 18. § (2a) bekezdése szerint az öregségi teljes nyugdíjra életkorától függetlenül jogosult az a nő is, aki
a) legalább negyven év jogosultsági idővel rendelkezik, és
b) a nyugdíj megállapításának kezdő időpontjában az általános szabályok szerint biztosítással járó jogviszonyban nem áll.
[29] A fenti jogszabályi hivatkozásokból megállapítható, hogy az öregségi nyugdíjkorhatár a polgárok tekintetében differenciáltan megállapított. Egyes esetekben az érvényesíteni kívánt felmondási védelem a tényleges aktív kor jelentős részét, a Tny. 18. § (2) bekezdés b) pontjában alkalmazott minimum szolgálati idő esetén akár felét felölelné.
[30] A választópolgárnak a kérdésben megfogalmazott kedvezmény általános érvényesítéséről kellene döntenie úgy, hogy nincs alkalma kiválasztania azokat a csoportokat, amelyre a felmondási védelem kiterjesztését indokoltnak tartja. Ugyanakkor életszerű felvetés, hogy a választópolgár – ha ez módjában állna – egyes csoportokat, különösen az alacsony szolgálati idővel rendelkezőket, vagy a már egyébként valamely nyugdíjjogosultságra vonatkozó kedvezménnyel rendelkezőket kizárna a felmondási védelem alól.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés egyértelműség követelményeit sérti, azaz túlmutat a népszavazási kérdés célszerűségének értelmezési körén, ha a társadalom és nemzetgazdaság szempontjából jelentős változást indukáló népszavazási kezdeményezés olyan, a kérdés szempontjából csak látszólag homogén csoport előnyben részesítésére irányul (öregségi nyugdíjkorhatárt legfeljebb tíz év múlva betöltők), amely csoport privilegizálásáról tényleges összetettsége miatt nem tud egyértelmű döntést hozni a választópolgár.
[32] A női munkavállalók tekintetében a 40 év jogosultsági idő az országos népszavazásra javasolt kérdés esetében további egyértelműségi aggályokat vet fel, mivel a választópolgár nem tudja, hogy az egyes női munkavállalók hány éves korukra rendelkeznek 40 év jogosultsági idővel. A jogosultsági időt számos tényező befolyásolja, annak minősül például az alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatás ideje; a gyermekgondozást segítő ellátás, a gyermekgondozási segély folyósítása alatti – a vonatkozó jogszabályban engedélyezett – munkavégzés időtartama; a szakmunkástanuló, a szakközépiskolai tanuló kötelező nyári gyakorlata, amennyiben arra bejelentési adat található, stb.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „kizárólag a munka törvénykönyvében meghatározott azonnali hatályú felmondás alapján szüntetheti meg” kifejezés megtévesztő. A választópolgárban ugyanis azt a téves látszatot keltheti, hogy a jelenlegi védett korba tartozók már szintén olyan zárt csoportot alkotnak, ahol csak az azonnali hatályú felmondás a munkaviszony megszüntetésének lehetséges módja, és mindössze a védettség időtartama növekedne, ugyanakkor ténylegesen a kérdés eredményeként egy eltérő jogokkal rendelkező, új csoport jönne létre.
[34] Fentiekben ismertetett indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[35] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján tiltott tárgykört érint, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott kérdés-egyértelműség követelményének sem felel meg, ezért a Nemzeti Választási Bizottság – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[36] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 22.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke