78/2017. NVB határozat - Schádi Tamás István magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

 

A Nemzeti Választási Bizottság

78/2017. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő

 

határozatot:

 

A Nemzeti Választási Bizottság az

 

„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2018. szeptember 1-től kezdve a pedagógusok kötelező óraszáma heti 22 óránál több ne lehessen?"

 

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

 

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

 

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

[1]         A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. május 31-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalat törvényi feltételeknek.

[2]         A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120890/2017. számú, 2017. május 25-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.

[3]         A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

[4]         Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.

[5]         Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[6]         Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.

[7]         A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a pedagógusoknak a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) alapján meghatározható munkaidejük kötelezően oktatási tevékenységgel eltöltendő részét kívánja heti 22 órában maximalizálni. A munkaidő beosztását jelenleg a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) szabályozza, így a kérdés egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[8]         A kérdésben tartott eredményes népszavazás a pedagógusok tényleges munkaidejét, az állomány méretét, illetve bérezési feltételeit nem változtatná meg, kizárólag a munkaidő egyes szakmai résztevékenységekre fordított időarányát kívánja befolyásolni. Ennek megfelelően nem állapítható meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörök sérelme, így különösen hatályos nemzetközi kötelezettségvállalás érintettsége vagy a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmával való ütközés. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási egyértelműség kérdéseit vizsgálta a továbbiakban.

 

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[9]         Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[10]      A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[11]      A kezdeményezésben szerepelő kérdés a pedagógusok kötelező óraszámát kívánja heti legfeljebb 22 órában maximálni.

[12]      A teljes munkaidőben dolgozó pedagógusok havi munkaidejét a munkavégzésük alapját képező jogviszony típusától függően közvetlenül vagy szubszidiáriusan alkalmazott szabályként az Mt. 92. § (1) bekezdése és 97. § (2) bekezdése határozza meg. Az Mt. értelmében a teljes napi munkaidő napi nyolc óra (általános teljes napi munkaidő); a munkaidőt heti öt napra, hétfőtől péntekig kell beosztani (általános munkarend). A pedagógusoknak tehát főszabályként (a részmunkaidőtől eltekintve) heti 40 óra a munkaidejük, melyet alapul vett az Nktv. is, részletesen rendelkezve a munkaidő-felhasználásról.

[13]      A „kötelező óraszám” fogalmát az Nktv. kizárólag a tanulók számára előírt heti kötelező óraszám viszonylatában ismeri, a pedagógusok munkaidejének beosztásával kapcsolatban hatályos törvényi rendelkezés a kötelező óraszámról nincs. A fogalmat a már hatályon kívül helyezett, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kotv.) használta a pedagógusok munkakövetelményeinek meghatározására.

[14]      A Kotv. 15. § (1) bekezdése alapján pedagógus alatt a törvény alkalmazásában a jogszabályban meghatározott végzettséggel, szakképesítéssel rendelkező, az óraadó tanár kivételével közalkalmazotti vagy munkaviszonyban alkalmazott pedagógus munkakörű személy érthető, akinek feladata a nevelő-oktató munka (óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás, kollégiumi nevelés-oktatás, pedagógiai szakszolgálat keretében gyermekekkel, tanulókkal való pedagógiai célú közvetlen foglalkozás.

[15]       A Kotv. 2013. augusztus 1-ig hatályban lévő 16. § (4) bekezdése megállapította „A nevelési-oktatási intézményekben és a pedagógiai szakszolgálat intézményeiben a pedagógus munkakörökben dolgozó pedagógus heti teljes munkaideje a kötelező órából, valamint a nevelő-, illetve nevelő és oktató munkával vagy a gyermekekkel, tanulókkal a szakfeladatának megfelelő foglalkozással összefüggő feladatok ellátásához szükséges időből áll. A pedagógus kötelező óráját a gyermekekkel, tanulókkal való közvetlen foglalkozásra, illetőleg a tanórai foglalkozás keretében való nevelésre, oktatásra köteles fordítani”.

[16]      A tényleges kötelező óraszámot a Kotv. 1. sz. mellékletének harmadik része állapította meg. A pedagógus és szakvizsgázott pedagógus munkakörök kötelező heti óraszáma – a vezető beosztású dolgozók kivételével – az utolsó hatályos állapotban az alábbiak szerint alakult.

 

[17]      A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a fentiek alapján már a korábbi törvényi szabályozás sem tartalmazott olyan szabályozást, amely az egész pedagógusi állományra egységesen határozta volna meg kötelező óraszám maximumát. A meghatározott kötelező óraszám függött a pedagógus pontos munkakörétől, beosztásától, a nevelési-oktatási intézmény típusától.

[18]      A korábbi szabályozástól eltérően a hatályos Nktv. a „kötött munkaidő” fogalmát használja a pedagógusok munkaidejének tartalmi meghatározása során az alábbiak szerint.

[19]      A pedagógusok munkaidejének beosztását az Nktv. 62. § (5)-(6) bekezdés rögzíti: „(5) A nevelési-oktatási és a pedagógiai szakszolgálati intézményekben pedagógus-munkakörökben dolgozó pedagógus heti teljes munkaidejének nyolcvan százalékát (a továbbiakban: kötött munkaidő) az intézményvezető által – az e törvény keretei között – meghatározott feladatok ellátásával köteles tölteni, a munkaidő fennmaradó részében a munkaideje beosztását vagy felhasználását maga jogosult meghatározni.” A (6) bekezdés alapján „A teljes munkaidő ötvenöt-hatvanöt százalékában (a továbbiakban: neveléssel-oktatással lekötött munkaidő) tanórai és egyéb foglalkozások megtartása rendelhető el. A kötött munkaidő fennmaradó részében a pedagógus a nevelés-oktatást előkészítő, nevelés-oktatással összefüggő egyéb feladatokat, tanulói felügyeletet, továbbá eseti helyettesítést lát el.”

[20]      A kötött munkaidő a kötelező munkaidő 80%-a, vagyis heti 32 óra. Ezt az időt az intézményvezető által meghatározott feladatokkal köteles tölteni a pedagógus. A fennmaradó 20% felett teljesen szabadon rendelkezhet a pedagógus az egyéb munkaköri feladatai ellátása érdekében. A neveléssel-oktatással lekötött munkaidő a teljes munkaidő (heti 40 óra) 55-65%-a, ami heti 22-26 órát jelent. Ebben az időkeretben rendelhető el a pedagógus számára tanórai és egyéb foglalkozások megtartása. Az „egyéb foglalkozás” szintén a köznevelési törvény által bevezetett új kifejezés, melynek jelentését a 4. § 5. pontja adja meg: „a tanórákon kívüli egyéni vagy csoportos, pedagógiai tartalmú foglalkozás, amely a tanulók fejlődését szolgálja.” Vagyis ide tartozik minden olyan tevékenység is, ami a tantárgyfelosztásban megjeleníthető foglalkozás, így például a szakkör, sportkör, énekkar, korrepetálás, napközis foglalkozás, tanulószoba, stb.

[21]      A neveléssel-oktatással lekötött munkaidő fogalma tehát, bár formailag a legközelebb áll a korábbi kötelező óraszámhoz, azzal nem teljesen azonos, hiszen tartalmilag nem teljesen ugyanazok a tevékenységek tartoznak a két fogalmi körbe, és míg a kötelező óraszám a törvényben erősen differenciáltan, de egyértelműen meghatározott volt, a neveléssel-oktatással lekötött munkaidőnél már csak keretjellegű szabályozás érvényesül, teret hagyva a munkáltató döntésének.

[22]      A fent részletesen bemutatott jogi szabályozás alapján megállapítható, hogy a kezdeményezés a hatályos szabályozásban már relevanciával nem bíró „kötelező óraszám” fogalmat kívánja bevezetni olyan módon, hogy annak legnagyobb mértéke (heti 22 óra) minden pedagógusra egyformán vonatkozzon.

[23]      A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű, mert annak valódi tartalma rejtve marad a választópolgár előtt.

[24]      A választópolgártól ugyanis nem várható el, hogy a népszavazási kérdésről való döntése során értelmezze a hatályos szabályozásban megjelenő „neveléssel-oktatással lekötött munkaidő” és a „kötelező óraszám” – a kérdésben nem kifejtett – fogalma közti eltéréseket. Nem várható el ugyanakkor a választópolgártól az sem, hogy tudatában legyen a már nem hatályos szabályozásban alkalmazott kötelező óraszám szabályozási tartalmával sem, hiszen az a fentiekben kifejtett módon rendkívül differenciált kötelezettséget jelenített meg a pedagógusok felé. Mindezek alapján tévesen alakulhat ki a választópolgárban az a feltételezés, hogy a kezdeményezés a törvényben már rögzített kötelező óraszám mértékét kívánja megváltoztatni, így azonban nincs módja érdemben véleményt nyilvánítani, és megfelelően élni szavazati jogával.

[25]      A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[26]      A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása sérti a jogalkotói egyértelműség követelményét is. A „kötelező óraszám” fogalmát a pedagógusokra az Nktv. már nem alkalmazza, így a jogalkotónak kellene a fogalom tartalmi elemeit meghatározni, azaz rögzíteni, mely típusú tanórák, foglalkozások tartozhatnak oda, figyelembe kell-e venni a pedagógus beosztását, munkakörének sajátosságait, a nevelési-oktatási intézmény jellegét.

[27]      Ugyanígy a jogalkotói egyértelműséget zárja ki a neveléssel-oktatással lekötött munkaidőre vonatkozó szabályozás hatályban tartásának kérdése. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás nem ad iránymutatást a jogintézmény szabályainak átalakítására, különös tekintettel a munkáltató jelenleg kiemelt szerepére. Így többek közt kérdéses, hogy a legfeljebb 22 kötelező óra tényleges mértékének megállapításában szerepet kaphat-e továbbra is a munkáltató, megállapítható-e a neveléssel-oktatással lekötött munkaidő legkisebb mértéke a költségvetési hatások és a munkaerőhiány elkerülése érdekében, milyen eljárásban lehet dönteni a kötelező órákba beszámításra nem kerülő foglalkozások megtartására kötelezésről.

[28]      A meghatározatlan tartalmú „kötelező óraszám” fogalom Nktv-be illesztése a fenti jogalkotót érintő bizonytalanságokat eredményezi, amely alapján nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye sem.

[29]      Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

IV.

 

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

 

[30]      A határozat az Nsztv. 3. §-án, a 8. §-án, a 11. §-án, az Mt. 92. § (1) bekezdésé és 97. § (2) bekezdésén, az Nktv. 62. § (5)-(6) bekezdésein, a Kotv. 15. § (1) bekezdésén, 16. § (4) bekezdésén és 1. sz. mellékletén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

 

Budapest, 2017. június 22.

 

 

                                                                     Prof. Dr. Patyi András

                                                              a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                  elnöke