A Nemzeti Választási Bizottság
86/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Szél Bernadett magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e azzal, hogy ne kezdődhessen új atomerőművi blokk építése Magyarországon, amíg a nagy aktivitású használt fűtőelemek végleges tárolásának helyéről nem születik parlamenti döntés?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. június 20-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 21 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-122048/2017. számú, 2017. június 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. E tilalom a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat]. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében erősítette meg a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban rögzített érvelést.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés új atomerőművi blokkok építését az Országgyűlésnek a nagy aktivitású használt fűtőelemek végleges tárolásának helyéről szóló döntése meghozatalától tenné függővé.
[9] A nukleáris vagy más radioaktív anyaggal kapcsolatos tevékenységeket, illetve az atomenergia alkalmazására vonatkozó jogosultságokat és kötelezettségeket az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Atv.) szabályozza. A radioaktív hulladékok és a kiégett fűtőelemek végleges kezelésével kapcsolatos hazai szabályozás összhangban van a kiégett fűtőelemek és a radioaktív hulladékok felelősségteljes és biztonságos kezelését szolgáló közösségi keret létrehozásáról szóló 2011. július 19-i 2011/70/Euratom tanácsi irányelvben foglaltakkal.
[10] Az Atv. 5/A. § (1) bekezdése alapján a kiégett nukleáris üzemanyag kezelésével kapcsolatban a végső felelősség a magyar államot terheli. Az Atv. 5/A. § (3) bekezdése szerint a Magyarországon keletkezett radioaktív hulladékot Magyarországon kell véglegesen elhelyezni, kivéve ha a szállítás időpontjában a végleges elhelyezést vállaló országgal – a radioaktív hulladékok és a kiégett fűtőelemek szállításának felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 2006. november 20-i 2006/117/Euratom tanácsi irányelv 16. cikk (2) bekezdésével összhangban az Európai Bizottság által meghatározott kritériumok figyelembevételével – hatályban van olyan megállapodás, amely szerint a Magyarországon keletkezett radioaktív hulladék az érintett ország radioaktívhulladék-tárolójába szállítható végleges elhelyezés céljából.
[11] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény iktatott. Az Egyezmény 1. cikk 1. és 3. pontja szerint a Felek – Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya – együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő Felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében.
[12] Az Egyezmény 1. cikk 4. pontja a használt fűtőanyag kezelés területén együttműködési kötelezettséget rögzít, miszerint: „mindkét Fél részvétele a nukleáris teret illető alkalmazások fejlesztésében, a nukleárisfűtőanyag-ellátásban, a használt fűtőanyag kezelésében (beleértve az újrafeldolgozást) és a nukleáris hulladék kezelésében, valamint a személyzet képzésében és továbbképzésében a Magyar Fél által igényelt mértékben.”
[13] Az Egyezmény 7. cikk 2. pontja rendelkezik a használt fűtőanyag kezelésével és elhelyezésével összefüggésben: „A Felek biztosítják, hogy Meghatalmazott Szervezeteik megállapodást (szerződést) kötnek a Megvalósítási Megállapodás alapján (összes alkotóelemükkel együtt) átadott használt fűtőelem-kazetták kezeléséről. Kezelés alatt az értendő, hogy a használt fűtőelem-kazettákat az Oroszországi Föderáció területére szállítják ideiglenes technológiai tárolás vagy technológiai tárolás és reprocesszálás céljából. A használt fűtőelem-kazettákat, vagy reprocesszálás esetén a nukleáris hulladékot Oroszországi Föderáció területén tárolják ugyanannyi időn keresztül, amely időtartamot a 7. cikk 1. pontja említett megállapodás (szerződés) előír a nukleáris fűtőanyag ellátásra, ezt követően visszaszállítják Magyarországra.”
[14] A két új atomerőművi blokk építésével kapcsolatos előkészítő munka elvégzésére létrehozott MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zártkörűen Működő Részvénytársaság honlapján közétett adatok szerint a két új blokk várhatóan 2025-ben és 2026-ban kezd üzemelni, és tervezett üzemidejük 60 év. Az új blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével kapcsolatos munkálatok 2014 óta tartanak.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazásra javasolt kérdés azon fordulata, mely alapján új atomerőművi blokk építése Magyarországon nem kezdődhetne meg addig, amíg a nagy aktivitású használt fűtőelemek végleges tárolásának helyéről nem születik parlamenti döntés, közvetlen összefüggést mutat az Egyezmény fent hivatkozott 1. cikk 1., 3. és 4. pontjában foglalt együttműködési kötelezettséggel, továbbá az utóbbit konkretizáló, az Egyezmény 7. cikk 2. pontjával is.
[16] A Kúria több eseti döntésében is állást foglalt már a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség terjedelmét illetően a paksi atomerőmű bővítése kapcsán. Azt, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tarozik, az Egyezménnyel összefüggésben mondta ki a Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében, majd erősítette meg ezt az álláspontot az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is. Az NVB következetesen megjelenítette továbbá ezt az álláspontot az új atomerőművi blokkok építésének tilalmát célzó további kezdeményezések elbírálása során is, így a 4/2017. és 27/2017. NVB határozatokban, valamint a – Kúria által helybenhagyott – 29/2017. NVB határozatban is.
[17] A Bizottság által következetesen alkalmazott és a Kúria által is megerősített jogi álláspont továbbá az is, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségének kimondásához nem szükséges feltétel, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget eredményezzen, amely a nemzetközi szerződés egy részének vagy egészének végrehajtását lehetetlenné teszi. Elegendő hozzá az, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás kimutatható összefüggésben álljon azokkal a konkrét vagy általános kötelezettségekkel, amelyek a szerződésben részes feleket terhelik.
[18] A konkrét esetben a népszavazási kérdés egyértelműen új atomerőművi blokkok építésével függ össze. Mivel az az Egyezményben tételesen megjelölt tervezés, megépítés, üzembe helyezés, működtetés, üzemen kívül helyezés, modernizálás, rekonstrukció kötelezettségek teljesítésének része az új blokkok építésének megkezdése, ezért az erre érdemi befolyást gyakorló új adminisztratív akadály szükségszerűen összefüggést mutat az Egyezményben megfogalmazott együttműködési kötelezettséggel.
[19] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú döntésében kifejtett indokolásra hivatkozva a Nemzeti Választási Bizottság a benyújtott népszavazási kérdéssel összefüggésben megállapítja, hogy annak alapján a nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettség teljesítése egy utólagosan meghatározott új feltételtől függene, amely önmagában olyan változás, ami szerződéses kötelezettségek teljesítésének ellehetetlenülését eredményezné. A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés így annak ellenére tiltott tárgykört sért, hogy a nemzetközi szerződést magát nem említi, csupán összefüggésben áll a nemzetközi kötelezettségvállalással.
[20] A fentiek alapján megállapítható, hogy a jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés és az Egyezményben foglalt kötelezettségek között közvetlen érintettség áll fenn, és az is, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[21] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[22] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[23] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[24] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság utalni kíván arra, hogy az új 5-6. atomerőművi blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével kapcsolatos munkálatok 2014 óta zajlanak.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés formálisan ugyan általában kívánja korlátozni az atomerőművi blokkok építését, de felvethető, hogy kiemelt célja lehet a Paksi Atomerőmű 5-6. blokkja megépítésének esetleges megakadályozása is. Ugyanakkor e szándék a kérdés megfogalmazása alapján a választópolgárok számára nem nyilvánvaló. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgári egyértelműség sérülhet abban az esetben is, ha a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása egymással nincs összhangban. A Kúria kiemelte, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság e körben utalni kíván még a Kúria Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataiban tett korábbi megállapításaira is, amelyek szerint bizonyosan sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét.
[28] A kezdeményezéssel kapcsolatos további egyértelműségi probléma, hogy a kérdésben szereplő „ne kezdődhessen új atomerőművi blokk építése” fordulat nem értelmezhető pontosan. Vagyis nem egyértelmű, hogy mely munkafázisban lévő munkálatok tekinthetők az új atomerőművi blokkok megépítésével kapcsolatos folyamat során a tényleges építés megkezdésének. A kérdés megfogalmazása alapján sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem dönthető el, hogy a folyamatban lévő tervezési, az engedélyezési eljárások, illetve a talaj előkészítéssel kapcsolatos munkálatok, pl. cölöpözés, az építés részének tekinthetők-e vagy sem.
[29] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) országos népszavazásra legkésőbb 2018. évben kerülhetne sor. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően a jelenleg is folyamatban lévő tervezési, engedélyezési eljárásokra, előkészítési munkálatokra, illetve a beruházással összefüggésben kiírt vagy folyamatban lévő közbeszerzési eljárásokra a népszavazás eredménye milyen következményekkel járna. Ugyanakkor a jogalkotó számára sem lenne egyértelmű, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazást követően olyan tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles, mely az 5-6. blokk folyamatban lévő összes építési munkálatait leállítja vagy esetlegesen a folyamatban lévő építkezés – a megkezdést célzó tilalom okán – már nem tartozna a kérdés alapján alkotott jogszabály hatálya alá.
[30] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményét sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, az Egyezmény 1. cikkén, 7. cikkén, az Atv. 5/A. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. július 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke