A Nemzeti Választási Bizottság
9/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hevesi Noémi magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a szülőknek és tankötelezett gyermeküknek joguk legyen saját hatáskörükben úgy dönteni, hogy a gyermek a tankötelezettségét magántanulóként, azaz „egyéni munkarendet” követő tanulóként teljesíti?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. február 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2019. december 19-én, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, azonban ezek közül három támogató polgár lakcíme helyett a tartózkodási helyét adta meg az aláírásgyűjtő íven, további két támogató polgár pedig a személyi azonosítóját hibásan tüntette fel, így a választójoga és egyéb adatai ellenőrzését a Nemzeti Választási Iroda nem tudta elvégezni. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 19 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra, amely miatt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 6/2019. NSz. határozatával a kérdést elutasította.
[3] Szervező a népszavazási kérdést 2020. január 2-án személyesen eljárva a hiányzó adatszolgáltatás teljesítésével ismételten benyújtotta. A népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek, ezért a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[10] Jelen eljárásban tárgyalt országos népszavazási kezdeményezés a megfogalmazása alapján a magántanulói státusszal, azaz az egyéni munkarenddel kapcsolatos szabályozás megváltoztatására irányul.
[11] A nemzeti köznevelésről szóló 2010. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 45. §-a szerint a tankötelezettség főszabály szerint iskolába járással teljesíthető. Abban az esetben azonban, „[h]a a tanuló egyéni adottsága, sajátos helyzete indokolja, és a tanuló fejlődése, tanulmányainak eredményes folytatása és befejezése szempontjából előnyös, a tankötelezettség teljesítése céljából határozott időre egyéni munkarend kérelmezhető”.
[12] A Nkt. idézett, 45. § (5) bekezdésének 2019. szeptember 1-jével hatályba lépő módosítása volt az, ami a korábbi magántanulói jogállást megszüntette és annak helyébe az egyéni munkarend intézményét léptette.
[13] A szabályozás alapján az egyéni munkarend engedélyéhez az szükséges, hogy a szülő, nagykorú tanuló esetén a tanuló erre vonatkozó kérelmét a tanévet megelőző június 15-éig nyújtsa be a Kormány által rendeletben kijelölt, felmentést engedélyező szervhez. Ezen időpontot követően csak abban az esetben nyújtható be kérelem, ha a tankötelezettség iskolába járással történő teljesítését megakadályozó körülmény merül fel. Jogszabályban meghatározott esetben az Nkt. kötelezően írja elő az egyéni munkarend biztosítását.
[14] A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet (a továbbiakban: EMMI rendelet) 75. § (1) bekezdése foglalja össze az egyéni munkarend jogintézményének főbb jellemzőit. E szerint, „[h]a a tanuló a tanulmányi kötelezettségének a szülő kérelme alapján egyéni munkarend keretében tesz eleget, felkészítéséről a szülő gondoskodik, a tanuló egyénileg készül fel. Az egyéni munkarend keretében tanuló magatartását és szorgalmát nem kell minősíteni. Az iskola igazgatója köteles tájékoztatni a tanulót és a szülőt az egyéni munkarenddel rendelkező kötelességeiről és jogairól. Az egyéni munkarenddel rendelkező kérelmére részt vehet a tanórai vagy egyéb foglalkozásokon, valamint felvehető a napközibe és a tanulószobai foglalkozásra. Ezen kérelmekről az iskola igazgatója dönt.”
[15] Egyéni munkarendben folytatja a tanulmányait a sajátos nevelési igényű tanuló, a beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő tanuló, ha a szakértői bizottság szakértői véleménye alapján az indokolt. Szintén egyéni munkarend keretében folytatja tanulmányait az a tanuló, aki az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 89. §-a szerinti általános járóbeteg szakellátásban, vagy az Eütv. 91. §-a szerinti általános fekvőbeteg szakellátásban résztvevő szakorvos által kiadott vélemény szerint tartós gyógykezelésben részesül és emiatt a mindennapos iskolába járási kötelezettségét nem tudja teljesíteni. Ez utóbbi két esetben a tanuló felkészítéséről az iskola köteles gondoskodni.
[16] Az Nkt. módosítása előtt, a 2012. szeptember 1. és 2019. augusztus 31. közötti időszakban, amennyiben a tankötelezettségét a tanuló nem iskolába járással teljesítette, úgy magántanulói jogviszony keretében tehetett eleget tankötelezettsége teljesítésének.
[17] A két jogviszony – magántanuló és egyéni munkarend – közötti különbség nem pusztán az elnevezésben áll, hanem számos különbség is kimutatható a szabályozásban, amelyek az alábbiak.
[18] A magántanulói jogviszony létesítésének engedélyezéséről, amelyet ekkor is a szülőnek kellett kérelmeznie, az iskola igazgatója volt jogosult dönteni a gyámhatóság és a gyermekjóléti szolgálat véleményének kikérése után. Az egyéni munkarend engedélyezésével kapcsolatos feladatokat az Oktatási Hivatalról szóló 121/2013. (IV. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 15/A. §-a alapján az Oktatási Hivatal látja el, ennek során dönt arról, hogy a tanuló a tankötelezettségének egyéni munkarend keretében tehet eleget, valamint az eljárása során, ha szükséges megkeresheti a gyámhatóságot, a gyermekjóléti szolgálatot, az iskolaigazgatót, gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő tanuló esetén pedig a gyermekvédelmi gyámot.
[19] További eltérés a két szabályozásban, hogy a magántanulói jogviszony létesítését határozott vagy határozatlan, az iskolai tanulmányok végéig lehetett engedélyezni. Ezzel szemben az egyéni munkarend kizárólag határozott időre kérelmezhető és engedélyezhető.
[20] Szintén különbség, hogy míg a magántanulói jogviszonyt bármely időpontban lehetett kérelmezni, addig az egyéni munkarend engedélyezésének kérelmezésére a törvényalkotó határidőt szabott.
[21] Azonos volt azonban a szabályozás abban a tekintetben, hogy az egyéni munkarenddel rendelkezőt és 2019. szeptember 1-jét megelőzően a magántanulót – az iskolában vagy azon kívül folyó gyakorlati képzés kivételével – az iskola valamennyi kötelező tanórai foglalkozása alól fel kell menteni. Annak a tanulónak az osztályzatait, akit felmentettek a tanórai foglalkozásokon való részvétel alól – azaz az egyéni munkarendben tanulónak, 2019. szeptember 1-je előtt a magántanulónak – osztályozó vizsgán kellett megállapítani, amely előírást az EMMI rendelet 64. § (2) bekezdés a) pontja azonos módon tartalmazza hatályba lépése óta.
[22] További eltérés azonban a magántanulói jogviszony és az egyéni munkarendben folytatott tanulmányok szabályozása között, hogy amennyiben az egyéni munkarendben tanuló neki felróható okból két alkalommal nem jelenik meg az osztályozó vizsgán, vagy két alkalommal nem teljesíti a tanulmányi követelményeket, az iskola igazgatója értesíti az Oktatási Hivatalt, és a tanuló a következő félévtől csak iskolába járással teljesítheti a tankötelezettségét. A hivatkozott szabályt az Nkt. 45. § (6a) bekezdése tartalmazza és azt 2019. szeptember 1-jei hatállyal iktatta be a közneveléssel összefüggő egyes törvények módosításáról és a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény hatályon kívül helyezéséről szóló 2019. évi LXX. törvény 17. § (4) bekezdése. Ezzel egyenértékű szabályozást az Nkt. a magántanulókra nem tartalmazott.
[23] Mindezek alapján látható, hogy a kérdésben nevesített magántanuló és egyéni munkarendet követő tanuló nem egy az egyben azonos fogalmak, a tankötelezettséget nem iskolába járással teljesítő tanulókra vonatkozó szabályozás 2019. szeptember 1-jei hatállyal, amikor is megszűnt a magántanulói státusz, több ponton is jelentősen módosult. Nemcsak az engedélyezés fórumára, hanem az engedélyezés időtartamára, valamint a tanuló kötelességének nem teljesítése esetén alkalmazandó jogkövetkezmények vonatkozásában is jelentős változások léptek életbe.
[24] A fentiekben írtakból kifolyólag a népszavazási kérdésnek „a magántanulóként, azaz „egyéni munkarendet” követő tanulóként” szóhasználata megtévesztő a választópolgárok számára, mivel azt a téves látszatot kelti, mintha a magántanulói jogviszony és a tankötelezettség egyéni munkarendben való teljesítése egymás szinonim fogalmai lennének.
[25] Sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, hogy a kérdésből következő jogalkotási kötelezettség a 2019. szeptember 1-jét megelőző szabályozás visszaállítása a magántanulói státusz engedélyezéséről dönteni jogosult személyének megváltoztatásával – így pl. hatályon kívül kellene helyezni az osztályozó vizsgán a tanulónak felróható okból való meg nem jelenésre vonatkozó szabályt, illetve a magántanulói jogviszonyról való döntést bármely időpontban meg lehetne hozni, akár határozatlan időre is –, vagy arra irányul, hogy maradjanak fenn az Nkt.-nek az egyéni munkarendre vonatkozó szabályai azzal, hogy a döntési jogkör az Oktatási Hivatal helyett a szülő és a tankötelezett gyermeket illesse meg. Ez utóbbi esetben, az erre vonatkozó döntést meghatározott időpontig kellene meghozni, és határozott időre lehetne engedélyezni, az osztályozó vizsgán a tanulónak felróható okból való meg nem jelenés esetén pedig kötelezhető lenne, hogy a következő félévtől iskolába járással teljesítse a tankötelezettségét.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés alapján a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[27] A leírtakon túl az sem hagyható figyelmen kívül, hogy az egyéni munkarend engedélyezéséről való döntést a kezdeményezés nem pusztán a szülőkre, hanem a szülőkre és tankötelezett gyermekükre kívánja telepíteni.
[28] Az Ntv. 45. § (3) bekezdése szerint a tankötelezettség annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló a 16. életévét betölti. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2:10. §-a szerint a 18. életévét be nem töltött személy kiskorú, azaz a tankötelezett gyermek kiskorú személynek minősül. Az a kiskorú, aki a 14. életévét nem töltötte be, cselekvőképtelen [Ptk. 2:13. §], míg a 14. életévét betöltött kiskorú, ha nem cselekvőképtelen, korlátozottan cselekvőképes. [2:11. §]. A cselekvőképtelen kiskorú jognyilatkozata semmis, nevében a törvényes képviselője jár el, míg a korlátozottan cselekvőképes kiskorú jognyilatkozata érvényességéhez a törvényes képviselő hozzájárulása szükséges. A Ptk. 2:12. § (2) bekezdése határozza meg, hogy a korlátozottan cselekvőképes kiskorú mely esetekben járhat el a törvényes képviselőjének közreműködése nélkül. A Ptk. 2:12. § (4) bekezdése és a 2:14. § (3) bekezdése előírja, hogy a törvényes képviselőnek a kiskorú személyét érintő jognyilatkozat megtétele során a kiskorú véleményét is figyelembe kell vennie.
[29] A jelen eljárásban tárgyalt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a jogalkotónak olyan szabályt kellene alkotnia, amely alapján akár a cselekvőképtelen kiskorú által tett jognyilatkozatot is érvényesnek kellene elfogadni, amely következmény a választópolgár számára nem egyértelműen kikövetkeztethető. A kérdés ugyanis nem azt írja elő, hogy a szülőnek a kiskorú véleményére tekintettel kellene meghoznia döntését, hanem együttdöntést ír elő, amely alapján a hatályos szabályozás szerint érvényes jognyilatkozat megtételére nem jogosult kiskorú döntését is ugyanolyan mértékben kellene figyelembe venni, mint a nagykorú szülőjét. Nem világos a kérdésből az sem, hogy a döntésre jogosultak közötti érdekellentét feloldása milyen módon történhetne meg.
[30] Mindezek alapján a Bizottság megítélése szerint a népszavazás eredményéből származtatható számos olyan, a fentiekben bemutatott lényeges következmény, amely nem tisztázott, illetve rejtve marad a választópolgár előtt, noha az alapvetően meghatározhatja a kérdésre adandó válaszát. A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság joggyakorlatában alapvető követelmény a népszavazásra szánt kérdéssel szemben, hogy az ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket, információkat. A Bizottság álláspontja az, hogy a fentiekben bemutatottak szerint a kérdésből származhat olyan következmény, amely a kérdésfeltevés alapján rejtve marad a választópolgár előtt, ennél fogva a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása nincsen egymással összhangban, ami miatt sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
[31] A fenti indokok alapján a népszavazási kérdés több szempontból sem felel meg az egyértelműség követelményének, így hitelesítésének ezen okból nincs helye.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[32] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[33] A határozat a Ptk. 2:10-2:14. §-án, az Ákr. 7-10. §-án, az Nkt. 45. §-án, a 99/J. § a) pontján, a Korm. rendelet 15/A. §-án, az EMMI Rendelet 64. § (2) bekezdés a) pontján, a 75. §-án, az Nsztv. 9. § és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 30.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke