A Nemzeti Választási Bizottság
92/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvényt?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. augusztus 9-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést 2017. július 6-án Szervező – magánszemélyként – személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek megfeleltek az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-123429/2017. számú, 2017. július 4-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[1] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[2] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[3] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[4] Amennyiben a népszavazásra javasolt kérdés megfelel az Alaptörvény rendelkezéseinek, azzal szemben további elvárás, hogy feleljen meg a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[5] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság a benyújtott népszavazási kérdést a választópolgári egyértelműség kritériumának való megfelelés szemszögéből vizsgálja meg.
[6] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[7] Megállapítható, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Törvény) hatályon kívül helyezését kívánja elérni.
[8] A Törvény preambulumában hangsúlyozza, hogy az egyesületek és az alapítványok társadalmi szerepvállalására tekintettel átláthatóságukhoz kiemelt közérdek fűződik, ezzel együtt kiemeli, hogy az egyesülési jog alapján létrejött szervezeteknek ismeretlen külföldi forrásból juttatott támogatások alkalmasak lehetnek arra, hogy külföldi érdekcsoportok e szervezetek társadalmi befolyásán keresztül saját érdekeiket, nem pedig közösségi célokat érvényesíthessenek Magyarország politikai és társadalmi életében. A Törvény preambulumának megfogalmazása alapján az ilyenfajta befolyásszerzés veszélyeztetheti az ország politikai, gazdasági érdekeit, a törvényes intézmények befolyásmentes működését. Összességében a Törvény egyértelmű és kiemelt célként rögzíti, hogy az Országgyűlés a Törvény megalkotásával kíván a pénzmosás elleni küzdelem nemzetközi erőfeszítéseihez hozzájárulni, illetve e küzdelem kapcsán alkotta meg a Törvényt is.
[9] Több nemzetközi szervezet, mint az IMF, az OECD, az Európa Tanács, illetve az Európai Unió is foglalkozik a pénzmosás elleni küzdelemmel nemzetközi szinten, melynek jegyében számos egyezmény, szervezet, akciócsoport született. Magyarország a pénzmosás elleni nemzetközi küzdelemben való részvétele kapcsán több nemzetközi egyezmény részese.
[10] A pénzmosásról, a bűncselekményből származó dolgok felkutatásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló, Strasbourgban, 1990. november 8-án kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény1.) a 2000. évi CI. törvénnyel került átültetésre a belső jogba. Ezen egyezményben a felek rögzítették, hogy a növekvő nemzetközi problémává váló pénzmosás elleni harc modern és hatásos módszerek alkalmazását igényli nemzetközi szinten, mely cél elérése érdekében a nemzetközi együttműködés jól működő rendszerének kialakítását tartják szükségesnek. Az Egyezmény1. keretében a szerződő felek a 2. cikkben rögzítették, hogy megteszik a szükséges jogalkotási és egyéb intézkedéseket aziránt, hogy biztosítsák az eszközök és a jövedelem vagy a jövedelemmel azonos értékű dolgok elkobzásának lehetőségét. Az Egyezmény1. 3. cikke azt a kötelezettséget is deklarálja, hogy a felek megteszik szükséges jogalkotási és egyéb intézkedéseket aziránt, hogy lehetővé tegyék ezen dolgok azonosítását és nyomon követését, illetve megakadályozzák az ilyen dolgokkal való rendelkezést.
[11] Ezt követően Magyarország a 2006. évi CI. törvénnyel ratifikálta az Egyesült Nemzetek keretében, Palermóban, 2000. december 14-én létrejött, a nemzetközi szervezett bűnözés elleni Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény2.). Az Egyezmény2. 6. cikk (1) bekezdés a) pontjában rögzíti, hogy minden részes állam hazai jogának alapelveivel összhangban olyan jogalkotási és egyéb intézkedéseket fogad el, amelyek többek között ahhoz is szükségesek, hogy bűncselekménnyé nyilváníthassák, ha a vagyont átalakítják vagy átruházzák abból a célból, hogy törvénytelen eredetét eltitkolják vagy leplezzék, vagy valamely alapcselekmény elkövetésében részt vevő személyt segítsék a tettéhez fűződő jogkövetkezmények elkerülése érdekében.
[12] Az Egyezmény2. 7. cikkében a pénzmosás leküzdésére hozandó intézkedések között rögzíti, hogy minden részes államnak saját hatáskörén belül átfogó hazai jogszabályi és felügyeleti rendszert kell kiépítenie a bankok és nem banki pénzintézetek, és - ahol szükséges - egyéb, a pénzmosás szempontjából különösen veszélyeztetett szervezetek számára többek között a bűncselekmény megakadályozása és felderítésének elősegítése érdekében. Ebben a rendszerben hangsúlyozni kell az ügyfél-azonosításra, a nyilvántartások vezetésére és a gyanús ügyletek bejelentésére vonatkozó követelményeket.
[13] Az Egyezmény2.-nek a „Megelőzés” címet viselő 31. cikk (2) bekezdés d) pontja rögzíti, hogy a részes államoknak a megelőzés érdekében tett intézkedéseinek többek között összpontosítaniuk kell a jogi személyeknek – esetlegesen akár szervezett bűnözői csoportok általi – felhasználásának megakadályozására. Ennek érdekében a jogi személyek irányításában és finanszírozásában részt vevő jogi és természetes személyek közcélú nyilvántartásának létrehozása szükséges, illetve a nyilvántartásokban szereplő információk cseréjének lehetővé tétele más részes államok illetékes hatóságai között.
[14] A 2008. évi LXIII. törvénnyel került átültetésre az Európa Tanács pénzmosásról, a bűncselekményből származó jövedelmek felkutatásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról, valamint a terrorizmus finanszírozásáról szóló, Varsóban, 2005. május 16-án kelt Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény3.). Az Egyezmény3. 13. cikk 2. a) pontjában a pénzmosás megelőzésére irányuló intézkedésekkel összefüggésben rögzíti, hogy minden Szerződő Fél megteszi a szükséges jogalkotási és egyéb intézkedéseket aziránt, hogy megkövetelje az olyan jogi személyektől, amelyek nagy valószínűséggel pénzmosás céljára is felhasználható tevékenységet végeznek - e tevékenységeket illetően - azt, hogy azonosítsák és ellenőrizzék ügyfeleiket, és ahol alkalmazható, azok tényleges tulajdonosait, valamint tegyenek olyan támogató intézkedéseket, mint az ügyfelek személyazonosságáról és az ügyletekről való nyilvántartás vezetése.
[15] Az Európai Unió felismerve, hogy a pénzmosás olyan uniós szintű probléma, amely károsan érinti a pénzügyi szektor integritását, stabilitását és hírnevét, és veszélyt jelent az Unió belső piacára és belső biztonságára nézve, számos eszközt alkalmaz annak leküzdése céljából, lehetővé téve az illetékes hatóságok közötti határokon átnyúló együttműködést is. E küzdelem részeként az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2015. június 5-én került kihirdetésre és 2015. június 26-án lépett hatályba a pénzügyi rendszerek pénzmosás és terrorizmusfinanszírozás céljára való felhasználásnak megelőzéséről, a 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 2005/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 2006/70/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2015. május 20-i (EU) 2015/849 európai parlamenti és tanácsi irányelv (a 4. pénzmosás elleni irányelv, a továbbiakban: Irányelv).
[16] Az Irányelv preambulumának (12) bekezdése szerint szükség van azoknak a természetes személyeknek az azonosítására, akik valamely jogi entitásnak a tulajdonosai, vagy afölött irányítást gyakorolnak. A tényleges átláthatóság biztosítása érdekében a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy a területükön bejegyzett vagy bármely más mechanizmus útján létrehozott jogi személyeknek a lehető legnagyobb része az irányelv hatálya alá tartozzon. Az Irányelv preambulumának (59) bekezdése rögzíti azt is, hogy a pénzmosás elleni küzdelem fontosságának arra kell ösztönöznie a tagállamokat, hogy hatékony, arányos és visszatartó erejű közigazgatási szankciókat és intézkedéseket állapítsanak meg a nemzeti jogban az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések betartásának elmulasztása esetére. A tagállamoknak jelenleg tág lehetőségük van az alapvető megelőző rendelkezések megszegése tekintetében különböző közigazgatási szankciók és intézkedések alkalmazására. (…) Az irányelv átültetése során a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az irányelvvel összhangban kiszabott közigazgatási szankciók és intézkedések ne sértsék a ne bis in idem elvet.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy a népszavazási kérdésben megjelölt Törvény megalkotására nem a fentiekben részletesen bemutatott nemzetközi egyezményekből fakadó közvetlen jogalkotási kötelezettség miatt került sor, hanem az – ahogy a Törvény preambuluma is egyértelműen rögzíti - a pénzmosás minden formájának megakadályozása terén zajló nemzetközi küzdelem részének tekinthető. Mindezt mi sem bizonyítja jobban, mint az egyezményekkel azonos cél megfogalmazása, és a küzdelemhez adekvát, a nemzetközi dokumentumokban is nevesített, elsődlegesen a megelőzést szolgáló eszközrendszer alkalmazása. Az egyezmények és az Európai Unió Irányelve is számos alkalommal utalnak arra, hogy a pénzmosás elleni küzdelem nemcsak a büntetőjogi jogalkotás és a bűnügyi együttműködés eszközrendszerén keresztül valósulhat meg, hanem e cél elérése érdekében az egyes államok megfelelő jogi, közigazgatási szankciókat és egyéb intézkedéseket is kötelesek hozni. A Törvény megalkotása is az Egyezmény2. 31. cikk (2) bekezdés d) pontjával összhangban olyan jogszabályalkotás részének tekinthető, mely egyes jogi személyek finanszírozásában részt vevő jogi és természetes személyekkel kapcsolatos nyilvántartások létrehozásának és ezek közzétételének jogi alapját teremti meg.
[18] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgári egyértelműség sérülhet abban az esetben is, ha a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása egymással nincs összhangban. A Kúria kiemelte, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés formálisan ugyan a kérdésben megnevezett Törvény hatályon kívül helyezését kezdeményezi, mely a választópolgárok számára a Törvény hatálya alá tartozó civil szervezeteknek előírt adminisztratív kötelezettség (bejelentési és közzétételi kötelezettség) megszüntetését jelentené egy érvényes és eredményes népszavazást követően. Ugyanakkor a népszavazási kérdés kapcsán felvethető, hogy az esetleges népszavazás eredménye kihatna – a fentiekben rögzített nemzetközi egyezmények és Európai Uniós kötelezettségek tükrében – Magyarországnak a pénzmosás elleni küzdelemben való nemzetközi részvételére. A Bizottság álláspontja szerint az, hogy a Törvény nem pusztán a szervezetek transzparensebb működését kívánja biztosítani, hanem az a pénzmosás megakadályozására irányuló hazai fellépés egyik eszköze is, ezáltal pedig az érintett szervezetek részére előírt bejelentési kötelezettségen túl a népszavazás eredménye alapján egyidejűleg egy, a pénzmosás megelőzését, felderítését segítő jogszabály is hatályon kívül helyezésre kerülne, ez olyan következmény, mely a kérdés megfogalmazása alapján a választópolgárok számára nem világos és nem nyilvánvaló. Mindezekből kifolyólag megállapítható, hogy sérülni látszik az előreláthatóság kritériuma, mert alappal feltételezhető, hogy a kérdés alapján tartandó népszavazás ezen mögöttes, ám mégis érdemi következményét a választópolgárok nagy része nem látja át.
[20] A fentiekben részletesen bemutatott nemzetközi szabályozás tükrében az is megállapítható, hogy a Törvény nem önmagában, hanem a pénzmosás elleni jogszabályok rendszeréhez igazodva fejti ki hatását. Azonban az a tény, hogy a Törvény technikailag egy önálló jogszabályként került megalkotásra, e tartalmi összefüggésből nem vonja ki. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság szerint a választópolgárnak a megalapozott döntéshozatalhoz nem csak a konkrét Törvény tartalmát kellene ismernie, hanem azt a tőle nem elvárható döntést is meg kellene hoznia, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően fennmaradó pénzmosás elleni szabályozás elengedő-e a pénzmosás minden formájának megakadályozása terén zajló küzdelem során kitűzött hazai és nemzetközi célok eléréséhez. A Nemzeti Választási Bizottság e körben utalni kíván még a Kúria Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataiban tett korábbi megállapításaira is, amelyek szerint bizonyosan sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét.
[21] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményének.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[22] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[23] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, az Egyezmény1. 2. és 3. cikkén, az Egyezmény2. 6. cikkén, 7. cikkén és 31. cikkén, az Egyezmény3. 13. cikkén, az Irányelv preambulumának (12) és (59) bekezdése, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. július 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke