A Nemzeti Választási Bizottság
976/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan a tananyag és a vizsgakövetelmények olyan mértékben csökkenjenek vagy módosuljanak legkésőbb 2019. szeptember 1-től, hogy az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákon kizárólag a tanulók számára kötelező tanórákon oktatott tananyag legyen számon kérhető, amely kötelező tanórák száma (a testnevelést is beleszámítva, és legfeljebb 45 perces tanórák alapulvételével) semmilyen jogcímen ne haladhassa meg az alábbi heti óraszámokat: 1. évfolyam: 20 tanóra, 2. évfolyam: 20 tanóra, 3. évfolyam: 22 tanóra, 4. évfolyam: 23 tanóra, 5. évfolyam: 25 tanóra, 6. évfolyam: 25 tanóra, 7. évfolyam: 27 tanóra, 8. évfolyam: 27 tanóra, 9. évfolyam: 30 tanóra, 10. évfolyam: 30 tanóra, 11. évfolyam: 30 tanóra, 12. évfolyam: 30 tanóra, 13. évfolyam: 30 tanóra?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. április 18-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 28 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-133395/2017. számú, 2017. november 20-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[7] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[10] Szervező népszavazásra javasolt kérdése egy átfogó oktatási reformot céloz, külön nevesíti az általános és középiskolát, mint érintett oktatási intézményeket, amely intézményekben a tananyag, a vizsgakövetelmények és a kötelező tanórák számának módosítására, illetve csökkentésére tesz javaslatot.
[11] A kérdésben szereplő tárgykörök szabályozása csak részben alapszik a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényen (a továbbiakban: Nktv.), az érdemi szabályok szinte minden esetben rendeleti szinten megtalálhatók. Törvényi szinten konkrétan csak a gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkerete van meghatározva, amelyet az Nktv. 6. sz. melléklete tartalmaz.
[12] A kérdésben foglalt „érettségi, szakmai és felvételi vizsgák” lebonyolításakor elvárható tudáselemeket, a hivatkozott tanórák tartalmi követelményi listáját, és a köznevelési tevékenység szervezési feladatait, ide értve a törvényi szinten meghatározott órakeretektől való esetleges eltérést is, átfogó rendeleti szabályozás konkretizálja az Nktv. 94. §-ában foglalt felhatalmazások alapján. Jelen ügyben kiemelést érdemel e rendeleti szabályozásból az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának kiadásáról szóló 100/1997. (VI. 13.) Korm. rendelet, a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Nat.) az ehhez kapcsolódó, a kerettantervek kiadásának és jóváhagyásának rendjéről szóló 51/2012. (XII. 21.) EMMI rendelet, továbbá a Nktv., illetve a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet. A fentieken túl ágazati miniszteri rendeletek határoznak meg felvételi és vizsgakövetelményeket az adott miniszter feladatköréhez tartozó iskolarendszerű képzésekkel kapcsolatban.
[13] A fentiekre tekintettel megállapítható, hogy bár Szervező igyekszik egy általános törvényi szabályban meghatározni az óraszámok és a felvételi és egyéb vizsgakövetelmények ehhez igazított rendszerét, a gyakorlatban a törvényhozó hatalom – főként az egyes középfokú oktatási intézményekben tanított szakmák speciális igényei miatt – nem élt ezzel a lehetőséggel. Helyette a végrehajtó hatalom számára tűzött ki olyan jogalkotási feladatokat, amelyek teljesítésével az egyes oktatási feladatok és képzési intézmények sajátosságainak megfelelően volt kialakítható a népszavazási kérdésben meghatározott tárgykörök szabályozása.
[14] Mivel mindezek alapján a kezdeményezésben foglalt szabályozási tartalom lényeges elemei nem tartoznak az Országgyűlés hatáskörébe, így a kérdés nem teljesíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményt.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[15] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[17] A népszavazásra javasolt kérdésről megállapítható, hogy többszörösen összetett szerkezetű, több tagmondatból áll. Kétség kívül megállapítható, hogy a népszavazási kérdésen belül Szervező felvetései olyan önálló részkérdésekként szerepelnek, amelyekre külön-külön válaszok adhatóak.
[18] Szervező a jelen népszavazási kérdésben összeköti az általános iskolák és a középiskolák kötelező óraszámait, illetve az ezen órákon ismertetett tananyag kérdéskörét a felvételi, érettségi és szakmai vizsgák vizsgakövetelményeinek kérdéskörével. Noha ez az összekötés olyan módon történik, hogy a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában három olyan kérdést tartalmaz, amelyről a választópolgároknak nem áll módjában önállóan véleményt nyilvánítani. Ezek a kérdések a kötelező óraszámok maximalizálása, a tananyag korlátozása a tanórán átadott ismeretekre, és a vizsgák követelményrendszerének átalakítása a kompetencia alapú elvárások helyett a konkrét tanórák ismeretanyaga elsajátításának felmérésére.
[19] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
[20] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség vizsgálata körében arra is utal, hogy Szervező a hosszú és összetett megfogalmazású kezdeményezésében félkövér betűstílussal igyekszik kiemelni meghatározott mondatrészeket – „az általános iskolákban és a középiskolákban", „az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákon kizárólag a (…) kötelező tanórákon oktatott tananyag legyen számon kérhető", „semmilyen jogcímen ne haladhassa meg az alábbi heti óraszámokat" –, amely körülmény arra enged következtetni, hogy Szervező maga is figyelembe vette, hogy a választópolgár a rendkívül bonyolult megfogalmazás miatt elveszhet a kérdés részleteiben.
[21] A kérdés tartalmának megítélésére különösen zavaróan hat az, hogy a tananyagra és a vizsgakövetelményekre vonatkozó változtatásokat Szervező nem pontosan határozza meg, a kérdés megfogalmazása szerint azok „csökkenjenek vagy módosuljanak”. A „vagy” kötőszó használatával bizonytalanná válik a népszavazásra javasolt kérdés által elérni kívánt cél konkrét megközelítése.
[22] Megállapítható továbbá, hogy a jogalkotói egyértelműségnek nem felel meg az igényelt szabályozás rendkívül általános jellege. Ebben a körben nyomatékosan kiemelhető, hogy amennyiben a kezdeményező szándéka szerint a felvételi vizsgák vagy az érettségi során csak a konkrét tanórákon leadott anyag számon kérhető az elvárt kompetenciák helyett, az lényegében teljesíthetetlen feltételekhez vezet. A felvételi vagy érettségi vizsgafeladatot összeállítóknak valamennyi oktatási intézmény valamennyi tanórájának anyagát ismerve kell, személyre szabottan előállítaniuk a feladatsorokat, vagy annak garantálása szükséges, hogy valamennyi oktatási intézményben teljesen azonos óratervek alapján kell oktatni az egyes tantárgyakat, esetleg valamennyi tanuló számára ugyanazon központi távoktatást kell biztosítani a tanárok személyes közreműködése helyett.
[23] Fentiek alapján megállapítható, hogy a népszavazási kérdésben szereplő alkérdések összekapcsolása nem minden esetben következik egymásból, valamint az alkérdések külön-külön is megválaszolhatóak, továbbá a kezdeményezésben foglaltak a jogalkotó számára megvalósíthatatlan eredményre vezetnének. Mindezek miatt a népszavazásra javasolt kérdés sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem egyértelmű.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke