A Nemzeti Választási Bizottság
979/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan legkésőbb 2019. szeptember 1-től kötelező tanórát kizárólag reggel 8 óra és délután 16 óra között lehessen tartani?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező - magánszemélyként - 2018. április 18-án 14 óra 27 perckor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyekből mind a 27 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-132890/2017. számú, 2017. november 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következik, hogy a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[8] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[9] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[10] A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés kapcsán irányadónak tekintette a Kúria Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésével helybenhagyott 47/2016. NVB határozatában kifejtett érvelését, amely szerint az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pontja értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. E rendelkezés alapján a törvényhozás hatásköre az Országgyűlést illeti meg. E hatáskör két csoportból áll: ez egyik azon tárgykörök csoportja, melyek kizárólag törvényben szabályozhatók, a másik pedig a szabad, fakultatív törvényhozási tárgyak. Míg az első csoport esetében az Alaptörvény alapján az Országgyűlésnek nincs mérlegelési lehetősége, e tárgykörök tekintetében csak az Országgyűlés dönthet és csak törvényben (pl. a sarkalatos törvényben szabályozandó tárgykörök), a második csoportba tartozó tárgykörök oly módon tartoznak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe, hogy itt döntési lehetősége áll fenn a tekintetben, hogy törvényben akar-e szabályozni, és ha igen, azt milyen részletességgel kívánja megtenni. Amennyiben egy általánosan kötelező magatartási szabályt az Országgyűlés törvényben szabályozott, úgy azt ezáltal kizárólagos hatáskörébe vonta.
[11] Abban az esetben, amikor a törvény a Kormányt vagy a Kormány tagjait jogalkotásra hatalmazza fel, akkor az Alaptörvény alapján a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány vagy a Kormány tagja törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a Szervező által benyújtott népszavazási kérdést fentiek figyelembevételével megvizsgálta, melynek eredményeként megállapította, hogy a kérdés arra irányul, hogy - egy érvényes és eredményes népszavazás esetén - az Országgyűlés törvényben írja elő, hogy 2019. szeptember 1-jétől az általános iskolásban és a középiskolában „kötelező tanórát kizárólag reggel 8 óra és délután 16 óra között lehessen megtartani”.
[13] A hatályos jogi szabályozás szerint a magyar oktatásügy, így a köznevelési rendszer irányítása és működtetése törvényi szintű szabályozásáról a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) rendelkezik. A Nktv. 27. § (3) bekezdés rögzíti, hogy ”[a] tanév, ezen belül a tanítási év rendjét az oktatásért felelős miniszter rendeletben állapítja meg.”.
[14] A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 48. § 10. pontja alapján az emberi erőforrások minisztere (a továbbiakban: Miniszter) a Kormány oktatásért felelős tagja. A Miniszter a Nktv. 94. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, a Korm. rendelet 59. §-ában meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendeletet (a továbbiakban: EMMI rendelet).
[15] Az EMMI rendelet III. fejezete szabályozza a nevelési és a nevelési-tanítási idő felosztásának szabályait. Az EMMI rendelet 16. § (1) és (2) bekezdése alapján „[a]z első tanítási órát reggel nyolc óra előtt - az iskolaszék, ennek hiányában az iskolai szülői szervezet, közösség és az iskolai diákönkormányzat véleményének kikérésével - legfeljebb negyvenöt perccel korábban meg lehet kezdeni. Elméleti oktatás keretében a tanítási óra ideje negyvenöt perc. Az iskola ennél rövidebb vagy hosszabb tanítási órát is szervezhet azzal a megkötéssel, hogy a tanítási óra ideje harmincöt percnél nem lehet rövidebb és százharmincöt percnél nem lehet hosszabb, és az egy tanítási napon a tanulók kötelező tanórai foglalkozásainak felső határára vonatkozó rendelkezések szerint tartható kötelező tanórai foglalkozások számításánál a tanítási órákat negyvenöt perces órákra átszámítva kell figyelembe venni.”.
[16] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[17] A Kúria Knk.IV.37.335/2017/5. számú végzésében továbbá rögzítette azt is, hogy „[a]z Országgyűlés a Kormány majd minden hatáskörében alkothatna törvényt, ez azonban nem jelentheti a jellemzően végrehajtó hatalom körébe tartozó hatáskörök népszavazási tárgykörbe vonását, hiszen az – az Alaptörvény rendszerében – a végrehajtó hatalom felelősségének elvonása lenne.”.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt – tulajdonképpen korlátot is állító szabályt – hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[19] Szervező országos népszavazásra javasolt kérdése az EMMI rendeletben szabályozott, a nevelési-tanítási kezdő és befejező időpont meghatározására vonatkozó szabály módosítását célozza, amely a rendeleti szabályozás miatt nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. A Nemzeti Választási Bizottság ezért megállapítja, hogy a kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[22] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő „kötelező tanóra” kifejezés összetett fogalom. Az EMMI rendelet 13. §-a szerint „[a]z iskolában a helyi tanterv alapján kell megszervezni a tanulók, az egyes évfolyamok, ezen belül az egyes osztályok, valamint az osztályokon belüli csoportok tanítási óráit. A tanítási órák megszervezhetők különböző évfolyamok, különböző osztályok tanulóiból álló csoportok részére is. A tanulói részvétel szempontjából a tanítási óra lehet kötelező, kötelezően választandó és szabadon választható tanítási óra. A helyi tanterv határozza meg, hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken egy adott osztály valamennyi tanulója köteles részt venni, valamint hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken a tanulónak a választásra felkínált tantárgyak közül kötelezően választva, a helyi tantervben meghatározott óraszámban részt kell vennie.”. Ezáltal a „kötelező tanórák” fogalmi meghatározás nem tekinthetők minden évfolyam tekintetében egységesesen értelmezhető, homogén kategóriának.
[24] Az Nktv. 27. § (2) bekezdése szerint az általános iskolában a nevelés-oktatást a délelőtti és délutáni tanítási időszakban olyan módon kell megszervezni, hogy a foglalkozások legalább tizenhat óráig tartsanak, továbbá tizenhét óráig - vagy addig, amíg a tanulók jogszerűen tartózkodnak az intézményben - gondoskodni kell a tanulók felügyeletéről. A választópolgár a mindennapi élet során számtalanszor találkozik az iskolákban megszervezett foglalkozásokkal, amelyeknek csak egyik fajtája a kötelező tanítási óra. Mivel a népszavazási kérdés nem generálisan, az oktatási intézményben megszervezett foglakozásokra, hanem csak a kötelező órákra utal, amely fogalom tartalma a hétköznapi szóhasználathoz képest szűkebb kört takar, ezért a fogalomhasználat tartalmai eltérései miatt a választópolgár szavazatával nem tudja tudatosan, megalapozottan segíteni az Országgyűlés munkáját.
[25] A jogalkotói egyértelműség problémáját is felveti jelen népszavazási kérdés, mivel Szervező kezdeményezése arra irányul, hogy egy eredményes és érvényes népszavazás esetén a jogalkotó kizárólag a kötelező tanórák megtartásának napi időkeretét szabályozza törvényben. A kezdeményezése azonban nem tartalmaz arra irányuló utalást, hogy az egyéb, így a kötelezően választandó és szabadon választható tanítási órák időkeretei milyen módon kerüljenek szabályozásra, esetleg párhuzamos szabályozás által.
[26] A Kúria következetes gyakorlata szerint (Knk.IV.37.426/2017/3., Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.37.457/2015/3, Kvk.IV.37.388/2015/3.) a hitelesíteni kért kérdés megtévesztő tartalma a választópolgári egyértelműség hiányának megállapítására okot adó körülmény.
[27] Fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a választópolgár jelen kérdésben tartott esetleges népszavazás esetén nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat, illetve a jogalkotó sem tudja eldönteni, hogy milyen tartalommal kellene eleget tennie jogalkotói kötelezettségének. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés pontosan nem értelmezhető, a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott tilalmat érint, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén; a Nktv. 27. § (2) és (3) bekezdésén, a 94. § (1) bekezdésén; az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án, a 11. § (1) bekezdésén; a Korm. rendelet 48. § 10. pontján, az 59. §-án; az EMMI rendelet 13. §-án, a 16. § (1) és (2) bekezdésén; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke