A Nemzeti Választási Bizottság
980/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a köznevelési rendszer nevelési-oktatási intézményeiben (így különösen óvodákban, általános iskolákban és a középiskolákban) intézményvezetőnek csak olyan személyt lehessen kinevezni, akinek a kinevezésével a nevelőtestület – titkos szavazással, a jelenlévő szavazásra jogosultak legalább egyszerű többségével – előzetesen egyetértett?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező a népszavazásra javasolt kérdést a 2018. április 18-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül mindegyik megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-132891/2017. számú, 2017. november 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[10] A kérdés arra irányul, hogy bővítse a nevelési-oktatási intézmény intézményvezetője megbízásának feltételeit.
[11] A nevelési-oktatási intézményvezetői megbízása feltételeit a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 67. §-a tartalmazza. Az intézményvezető kiválasztása az általános szabályok szerint nyilvános pályázat útján történik. Az Nktv. 67. § (7) bekezdése szerint a pályázat akkor mellőzhető, ha az intézményvezető ismételt megbízásával a fenntartó és a nevelőtestület egyetért. Egyetértés hiányában, és az intézményvezető harmadik és további megbízási ciklusát megelőzően kötelező a pályázat kiírása.
[12] A kérdés alapján akár pályázat elnyerése útján, akár az Nktv. 67. § (7) bekezdés második mondata szerinti ismételt megbízás és az ehhez szükséges fenntartói és a nevelőtestületi egyetértés alapján kerül kiválasztásra az intézményvezető, csak akkor lehet megbízni, ha a megbízásáról a nevelőtestület előzetesen szavazott, és a szavazatok többsége alapján a kinevezéssel egyetértett.
[13] A népszavazásra javasolt kérdés alapján azonban nem tisztázott, hogy mi a szavazás eljárásrendje, illetve mi a jogkövetkezménye annak, ha a nevelőtestület a Nktv. 67. § (7) bekezdése szerinti feltételt teljesítő személy kinevezéshez nem adja egyetértését. Kérdéses, hogy ebben az esetben pl. a megelőző pályázati eljárást is érvénytelenné kell nyilvánítani, úgy kell tekinteni, mintha az nem vezetett volna eredményre és új pályázatot kell kiírni, vagy esetleg a többi, a pályázati feltételeknek megfelelő személyekről, vagy csak a pályázati felhíváson második legeredményesebben szereplő személyről szavaz második körben ilyen esetben a nevelőtestület.
[14] A pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 21. §-a tartalmazza a magasabb vezetői és a vezetői megbízások körét. E szerint
„a) magasabb vezetői megbízásnak minősül:
aa) a miniszter, az országos, területi nemzetiségi önkormányzat közgyűlése, a települési nemzetiségi önkormányzat, a települési önkormányzat képviselő-testülete, a fenntartó vezetője vagy megbízottja által adott intézményvezetői megbízás,
ab) a tagintézményvezetői megbízás,
ac) az intézményegység-vezetői megbízás,
ad) az intézményvezető-helyettesi megbízás,
ae) a tankerületi központ által fenntartott köznevelési intézmény kivételével a gazdasági, az ügyviteli, a műszaki, a személyzeti intézményvezető-helyettesi megbízás,
b) vezetői megbízásnak minősül:
ba) a tagintézményvezető-helyettesi megbízás,
bb) az intézményegységvezető-helyettesi megbízás,
bc) a gazdasági, az ügyviteli, a műszaki, a személyzeti vezetői megbízás.”
[15] A Korm. rendelet 22. § (3) bekezdése szerint az Nkt. 67. § (7) bekezdésében foglaltak szerinti nyilvános pályázat kiírása nélküli magasabb vezetői megbízás akkor adható, ha azzal a nevelőtestület legalább kétharmada egyetért. Mindez azt jelenti, hogy főszabály szerint valamennyi magasabb vezetői megbízásnak a kiírt nyilvános pályázat elnyerése a feltétele.
[16] A kérdés jelenlegi megfogalmazása felveti a jogalkotói egyértelműség hiányát, hiszen nem tisztázott, hogy az intézményvezetővel lényegesen hasonló feladatokat ellátó tagintézményvezető és intézményvezető-helyettes esetében is elő kellene-e írni a nevelőtestület előzetes hozzájárulását, vagy sem. Szűken kell értelmezni a kérdésben szereplő intézményvezető fogalmat, vagy tágan, és ennek alapján érteni kell alatta valamennyi, a Korm. rendelet 21. § a) pontjában szereplő megbízását. A tágabb és a szűkebb értelmezés mellett egyaránt érvek sorakoztathatók fel. Mindenképp kiemelést érdemlő szempont, hogy intézményvezető hiányában annak vezetői feladatát helyettese látja el. A szűk értelmezés elfogadása esetén viszont kérdésként merül fel, hogy mennyiben valósítja meg a kérdésben foglalt célt az, ha az intézményvezetői megbízás huzamosabb ideig való betöltetlensége esetén a feladatokat olyan személy látja el, akivel kapcsolatban a kinevezés feltételei jelentősen eltérnek. Az, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a jogalkotónak a kétféle értelmezés közül melyik megoldást kell megvalósítania, a kezdeményezésből nem meghatározható, amely miatt az nem felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének.
[17] A népszavazási kérdés a nevelőtestület előzetes hozzájárulási eljárásával kapcsolatban két szempontot említ. Egyrészt a szavazásnak titkosnak kell lennie, másrészt ahhoz a jelenlévő szavazásra jogosultak legalább egyszerű többségének azonos szavazata szükséges. A kérdés a szavazás érvényességéhez látszólag egyértelmű feltételeket szab, valójában azonban az eljárás részleteinek nyitottan hagyása kérdésessé teszi, a kezdeményezésben a választópolgárok tudnak-e érdemi véleményt formálni.
[18] A kérdésből nem derül ki, hogy ki szervezi meg és bonyolítja le a szavazást; ki vagy kik látják el a szavazatszámláló bizottsági feladatokat; hogyan, milyen garanciális szabályok biztosítják a titkosságot; mi az eljárásrend abban az esetben, ha pl. sérül a titkosság, kihez, vagy milyen szervhez lehet ez esetben fordulni jogorvoslatért. Mindez a nevelőtestületi szavazás legitimáló erejét alapjaiban kérdőjelezi meg.
[19] A kérdés egyértelműségét kérdőjelezi meg az is, hogy a kezdeményezés a szavazás módjával kapcsolatban előírja a titkosságot, vagyis itt egy szigorú feltételt alkalmaz, ezzel szemben az eredményesség vonatkozásában a lehető legenyhébb megkötést fogalmazza meg: a jelenlévő szavazásra jogosultak legalább egyszerű többségének azonos szavazata szükséges a hozzájárulás megadásához. Mindez ellentmondásossá, illetve megkérdőjelezhetővé teszi azt, hogy a kérdésben meghatározott feltételek figyelembevételével a nevelőtestületi hozzájárulás valóban alkalmas lesz-e céljának betöltésére, hogy erősítse a megbízni kívánt vezető legitimitását, vagy pusztán a megbízás egy további adminisztratív, formális feltételévé válik. Az eredményesség meghatározása még annak az elvi lehetőségét is felveti, hogy a nevelőtestület egyetlen tagja is dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha a szavazáson csak ő van jelen, amely szintén az új jogintézmény tartalom nélküliségét eredményezi.
[20] Mindez azt eredményezi, hogy a választópolgár valójában nem tudja, hogy a kérdésben tartott népszavazás esetén szavazatával valójában milyen jogalkotást támogat, így szavazásának sem lehet valós eredménye. A Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataiban elvi éllel rögzítette, hogy az ilyen népszavazás nem tekinthető legitimnek.
[21] A kérdés pontatlansága miatt számos, egymástól lényegesen eltérő eredményre vezető jogalkotási alternatívát rejt magában. Ez a sokféle megvalósítási lehetőség azt eredményezheti, hogy a kérdés választópolgári értelmezése merőben eltér a jogalkotó általi megvalósításától, vagyis megbomlik a támogatás alapján elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék közötti összhang, ami a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
[23] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24] A határozat az Nktv. 67. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Korm. rendelet 21. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke