A Nemzeti Választási Bizottság
981/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dr. Mittákné dr. Horváth Georgina Janka (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 4 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy amennyiben az általános iskola illetve középiskola nem tudja biztosítani a mindennapi testneveléshez szükséges alapvető tárgyi feltételeket (például ha nincs elegendő tornaterem, tornaszoba vagy fedett sportpálya, ha nincs elérhető közelségben e célra rendelkezésre álló sportlétesítmény), akkor a helyi tanterv a testnevelés tanórák számát heti 4 vagy heti 3 tanórára csökkenthesse, vagy a kieső tanóráknak megfelelő időtartamban más mozgásos tevékenységet (például játszótéri mozgás, gyalogos kirándulás, táncóra) engedélyezhessen mindaddig, amíg a szükséges feltételek meg nem valósulnak?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. május 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező a népszavazásra javasolt kérdést 2018. április 18-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-132892/2017. számú, 2017. november 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[7] Népszavazási kezdeményezés indítása akkor tekinthető rendeltetésszerű joggyakorlásnak, ha a szervező a népszavazás funkcióját az Alaptörvény, illetve az Nsztv. preambulumában foglalt rendelkezésekkel összhangban gyakorolja. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Az Nsztv. preambuluma szerint a népszavazás „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek” eldöntésének eszköze lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés).
[10] A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglalt feladatkörében eljárva és az Országgyűléstől nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 94. § (4) bekezdés b) pontjában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Nat.).
[11] A Korm. rendelet mellékletének I. Rész I.2.1. A köznevelési rendszer egyes feladataira és intézményeire vonatkozó külön szabályok alcíme tartalmazza a mindennapos testnevelésre vonatkozó szabályokat. E szerint az Nktv.-ben foglalt kivételekkel az iskola a mindennapos testnevelést heti öt testnevelés óra keretében szervezi meg. A heti öt órából legfeljebb heti két óra a Nat. Testnevelés és sport műveltségterületében jelzett sporttevékenységekre (úszás, néptánc, közösségi és más sportjátékok, szabadtéri sportok, természetjárás, kirándulás), vagy - az iskola lehetőségeinek és felszereltségének megfelelően - különféle más sporttevékenységekre fordítható (hagyományos magyar történelmi sportok, mozgásos és ügyességi játékok, csapatjátékok). A heti két óra kiváltható továbbá sportolással iskolai sportkörben, vagy – a tanuló kérelme alapján – sportszervezet, sportegyesület keretei között végzett igazolt sporttevékenységgel.
[12] A mindennapos testnevelésre vonatkozó alapvetéseket az Nktv. 27. § (11)-(12) bekezdései tartalmazzák, annak megszervezésével kapcsolatos részletszabályokat pedig a Korm.rendelet.
[13] A fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a kérdésben szereplő – mindennapos testnevelésre vonatkozó részletszabályok, így a meghatározott óraszám alóli kivételek szabályozását az Országgyűlés nem kívánta törvényben rendezni, hanem azt a Nemzeti alaptanterv kérdéskörébe utalta. A Nat. a szabályozást rendeleti szinten tartalmazza, amelynek elfogadása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Ennek következtében jelen népszavazási kezdeményezés tárgya nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, így nem teljesíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt követelményt.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[14] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[15] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság elöljáróban rögzíti, hogy jelen népszavazási kérdés többszörösen összetett, több tagmondatból áll, valamint több példálózó felsorolást is tartalmaz.
[17] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
[18] Jelen népszavazási kérdés külön nevesíti az általános és középiskolát, mint oktatási intézményeket, továbbá a testnevelési órák számának vonatkozásában is vagylagosan tartalmazza a heti négy „vagy” heti három tanórára csökkentést, mint elérni kívánt célt. A kezdeményezésben szintén vagylagos tartalommal szerepel az a lehetőség is, ami a kieső tanórákat más mozgásos tevékenységgel („például játszótéri mozgás, gyalogos kirándulás, táncóra”) kívánja kiváltatni.
[19] A fenti kitételek alapján sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy milyen típusú intézmények esetében milyen könnyítő vagy alternatív szabályozás érvényesülhet, és a kérdés megfogalmazása miatt nincs mód a kérdésben lévő egyes alternatívákról önállóan véleményt nyilvánítani.
[20] A népszavazásra javasolt kérdésben továbbá olyan általános fogalmak szerepelnek, amelyek Szervező részéről is példálózó magyarázatra szorulnak. Nem egyértelmű a kezdeményezésben szereplő a mindennapi testneveléshez szükséges „alapvető tárgyi feltételek”, illetve a „más mozgásos tevékenységek” kategóriája sem. Továbbá az a tény, miszerint Szervező a népszavazási kezdeményezésének egyfajta magyarázataként szükségesnek érzi példálózó jelleggel kifejteni kérdésének tartalmát, már önmagában igazolja az egyértelműség követelményének sérelmét.
[21] A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés több egyenként is megválaszolható alkérdésből áll, továbbá az sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, amelynek következtében Szervező népszavazási kezdeményezése sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének nem felel meg.
[22] Az egyértelműség vizsgálatakor az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a Korm. rendelet mellékletének fentiekben hivatkozott szabálya biztosítja annak lehetőségét az intézmények számára, hogy a heti öt testnevelésórából legfeljebb heti két órát az iskola lehetőségeinek és felszereltségének megfelelően különféle más sporttevékenységekre fordítsanak. Ennek keretében mozgásos és ügyességi játékok, csapatjátékok szervezhetők, amelyek megfeleltethetők a kérdésben szereplő „más mozgásos tevékenység”-nek is. A kérdés által célzott eredmény megvalósítására tehát jelenleg is adottak a jogszabályi feltételek, amely szintén a kérdés-egyértelműség problémáját veti fel.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[24] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, továbbá sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[25] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Nktv. 94. § (4) bekezdés b) pontján, a Korm. rendelet mellékletén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. május 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke