A Nemzeti Választási Bizottság
99/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Liberális Párt – Liberálisok (5000 Szolnok, Koszorú utca 4.) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 12 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon büntetőjogi értelemben a kannabisz ne minősüljön kábítószernek, és a kannabisz (marihuána) fogyasztásának, megszerzésének, tartásának és termesztésének ne legyen büntetőjogi következménye?”"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. szeptember 27 -én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező képviseletében meghatalmazással eljáró B. A. K. 2017. augusztus 9-én 10 óra 2 perckor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 28 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Csatolásra került továbbá az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-125291/2017. számú, 2017. július 31-én kelt határozata, melyben a Hatóság a Magyar Liberális Párt – Liberálisok szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. 20/2017. Nsz. számú, 2017. augusztus 14-én kelt határozatában megállapította, hogy a kezdeményezés benyújtása nem felelt meg az Nsztv. 6. § (1) bekezdésének, mert a kezdeményezéshez csatolt meghatalmazáson szereplő adatok (hivatalos név és székhely) nem voltak azonosak Szervezőnek a hatályos, a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adataival. Az adatok jelentős eltérése okán, tekintettel a 15/2017. (VI. 30.) AB határozatban foglaltakra is, a Nemzeti Választási Iroda elnöke megállapította, hogy a csatolt meghatalmazás nem volt alkalmas arra, hogy B. A. K. Szervező képviseletében országos népszavazási kérdést nyújtson be.
[4] Az ismételt benyújtásra nyitva álló törvényes határidőn belül, 2017. augusztus 15-én a kezdeményezés ismételten benyújtásra került csatolva egy, a népszavazásra javasolt kérdést és Szervező hatályos adatait tartalmazó meghatalmazást is. Ez B. A. K.-t a kezdeményezés benyújtásával kapcsolatban feljogosította Szervező nevében való teljes körű eljárásra, aláírásra, jognyilatkozat tételére, illetve jogok és kötelezettségek vállalására.
[5] Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján az ismételten benyújtott kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére kell tűzni.
II.
[A formai feltételek vizsgálata]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az országos népszavazási kezdeményezés benyújtásának formai feltételeit az Nsztv. 2-4. §-ai és 6. §-a tartalmazza. Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke az ismételten benyújtott kezdeményezést csak abból a szempontból vizsgálhatja, hogy a támogató választópolgárok száma elérte-e a húszat. Ebből kifolyólag azt, hogy az ismételt benyújtás keretében csatolt dokumentáció alapján a Nemzeti Választási Iroda elnökének határozatában jelzett hibát Szervező javította-e, a Bizottságnak kell vizsgálnia.
[8] A Bizottság megállapítja, hogy az ismételt benyújtás keretében előterjesztett meghatalmazás alapján a meghatalmazott már jogosult Szervező képviseletében eljárni a kezdeményezés benyújtása során. Mivel az egyéb feltételeknek való megfelelést az NVI 20/2017. Nsz. számú határozata rögzíti, a Bizottság megállapítja, hogy Szervező választópolgári kezdeményezése, illetve annak benyújtása megfelel az Nsztv. 2-4. §-ában és a 6. §-ban írt feltételeknek.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[9] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[10] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
IV.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[11] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat]. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében erősítette meg a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban rögzített érvelést.
[12] A népszavazási kezdeményezés célja, hogy a kannabisz büntetőjogilag ne minősüljön kábítószernek, illetve, hogy a hatályos szabályozás ne pönalizálja a kannabisz (marihuána) fogyasztását, megszerzését, tartását és termesztését.
[13] A kannabisz a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 459. § (1) bekezdés 18. pontja alapján minősül kábítószernek, e szerint ugyanis kábítószer az 1988. évi 17. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egységes Kábítószer Egyezmény módosításáról és kiegészítéséről szóló, Genfben, 1972. március 25-én kelt Jegyzőkönyvvel módosított és kiegészített, az 1965. évi 4. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a New Yorkban, 1961. március 30-án kelt Egységes Kábítószer Egyezmény (a továbbiakban: Egységes Kábítószer Egyezmény) mellékletének I. és II. Jegyzékében meghatározott anyag. A kannabisz, a kannabisz-gyanta, a kannabisz-extraktum és a kannabisz-tinktúra az Egységes Kábítószer Egyezmény I. jegyzékében felsorolt kábítószerek között szerepel.
[14] A hatályos Btk. a XVII. Fejezetben, az egészséget veszélyeztető bűncselekmények között szabályozza a kábítószerrel való visszaélés körébe tartozó elkövetési magatartásokat. A büntetőjogi szabályozás közvetlen jogi alapja többek között az Egységes Kábítószer Egyezmény, valamint az 1998. évi L. törvénnyel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt Egyezmény (a továbbiakban: ENSZ Kábítószer-Egyezmény), vagyis a hatályos Btk.-beli szabályozás ezeknek a nemzetközi egyezményeknek való megfelelést is szolgálja.
[15] Az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezései általában tilalmazzák a kábítószerek „nem gyógyászati és nem tudományos célú” termesztését, gyártását, kereskedelmét és használatát. Az Egyezménynek a büntetőrendelkezésekről szóló 36. cikk 1. a) pontja alapján a szerződő feleknek kötelessége olyan jogszabályok megalkotása, amelyek szándékos elkövetés esetén büntetendő cselekménynek nyilvánítják – az Egyezmény által elismert két célon felül – a kábítószerek bármilyen címen történő termesztését, előállítását, gyártását, kivonását, készítését, tárolását, elosztását, és a kereskedés mindenféle formáját.
[16] Ezen túl a szerződő felek kötelesek megteremteni az állami beavatkozás lehetőségét mindazon – külön nem nevesített – esetekre is, amikor a jogalanyok „egyéb tevékenysége” ellentétes az Egyezmény rendelkezéseivel. Az Egyezményben foglalt bűncselekménnyé nyilvánítási kötelezettség, tekintettel az Egyezmény szövegében szereplő „bármilyen címen történő” megfogalmazásra, a szerződő feleket a saját használatra történő termesztéssel, előállítással, készítéssel, tartással, stb. kapcsolatban is terheli. Ez kitűnik abból is, hogy a 36. cikk 1. a) pontban maga az Egyezmény tesz különbséget súlyos és kevésbé súlyos jogsértések között, amikor előírja, hogy a súlyos bűncselekmények elkövetőire kötelező fenntartani a szabadságvesztés büntetés lehetőségét is.
[17] Ezen túl a 49. cikk (2) bekezdés f) pontja kifejezetten kötelezi a szerződő feleket arra, hogy a kannabisz nem gyógyászati és nem tudományos célokra történő felhasználását mielőbb, de az Egyezmény hatálybalépésétől számított huszonöt éven belül mindenképp szüntessék meg.
[18] Az ENSZ Kábítószer Egyezmény –, mely többek között az Egységes Kábítószer Egyezményre utalva határozza meg a kábítószer fogalmát – 3. cikk 2. pontjában a felek kifejezetten abban állapodtak meg, hogy bűncselekménnyé nyilvánítják a személyi fogyasztásra szánt kábítószerek birtoklását, vásárlását és termesztését amennyiben az az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezéseinek megsértésével történik.
[19] A hivatkozott nemzetközi egyezményeket aláíró országok tehát arra vállaltak kötelezettséget, hogy a kábítószerrel visszaélés valamennyi formáját a büntetőjog keretein belül is szankcionálják. A részes államok döntési szabadsága a vállalt kötelezettségek tekintetében abban áll, hogy a szankció mértékéről és formájáról, valamint a szankció kiváltásának lehetőségéről alkotmányos elveikkel és szabályaikkal összhangban szabadon dönthetnek.
[20] Mindezek alapján megállapítható, hogy az eredményes népszavazás alapján meghozandó jogszabály, mely megszüntetné a kannabisz büntetőjogi értelemben vett kábítószerként való minősítését és az azzal kapcsolatos cselekményeket – így kiváltképp a termesztést, a tartást – legalizálná, az Egységes Kábítószer Egyezményben és az ENSZ Kábítószer Egyezményben vállalt, fentiekben ismertetett kötelezettségekkel lenne ellentétes.
[21] A jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés közelebbről, tételesen sérti az Egységes Kábítószer Egyezmény 36. cikk 1. a) pontjában és 49. cikk (2) bekezdés f) pontjában, valamint az ENSZ Kábítószer Egyezmény 3. cikk 2. pontjában foglalt, fent idézett kötelezettségeket, ezért a népszavazás eredményét kizárólag az egyezmények felmondása mellett lehetne megvalósítani. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[22] A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[23] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[24] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[25] A jelen eljárásban vizsgált népszavazásra javasolt kérdés öt tagmondatból áll. Az első azt fogalmazza meg, hogy a kannabisz büntetőjogi értelemben ne minősüljön kábítószernek, míg a következő négy tagmondat a kábítószer birtoklásnak a Btk. 178. § (1) bekezdésében nevesített egyes elkövetési magatartások (termeszt, megszerez, tart), valamint az ugyanezen szakasz (6) bekezdésében nevesített fogyasztás pönalizálásának megszüntetését célozza.
[26] A kérdés jelen megfogalmazása alapján az első tagmondatból értelemszerűen következik a következő négy tagmondatban foglaltak megvalósulása is. Azaz, ha a kannabisz büntetőjogi értelemben nem minősülne kábítószernek, akkor ebből következően annak termesztése, megszerzése, tartása, illetve fogyasztása sem lenne büntethető. A kérdésben foglalt tagmondatok egymáshoz való viszonya tekintetében az állapítható meg, hogy az elkövetési magatartásokat felsoroló tagmondatok olyan feltételeket fogalmaznak meg, amelyeknek szerepe a kérdés értelmezése tekintetében mindösszesen az, hogy megerősítik az első tagmondatban foglalt feltételt. Ez a megerősítés azonban indokolatlan és értelemzavaró, mert alkalmas arra, hogy a választópolgár számára azt a téves látszatot keltse, mintha a kezdeményezésben foglalt cél csak a kérdésben foglalt öt feltétel együttes megvalósulása esetén lenne elérhető. Ezzel szemben, ha a kannabiszról büntetőjogi értelemben kábítószerként már nem beszélhetünk, a vele kapcsolatos cselekményekre a Btk.-nak a kábítószerrel való visszaélést szabályozó rendelkezései, így a kábítószer birtoklással kapcsolatos szabályai (megszerzés, tartás, termesztés, fogyasztás bűncselekményként való meghatározása és ezáltal tilalmazása) sem lennének alkalmazhatók.
[27] Amennyiben azonban a kérdésben szereplő, konkrét magatartásokat tartalmazó tagmondatok a fentiekkel ellentétben taxatív felsorolásként értelmezendők, akkor a kérdés valójában több olyan alkérdést von egységbe, amelyek külön-külön is megválaszolhatók lennének. Ilyen értelemben a kezdeményezésben felsorolt magatartások nem mindegyike következik egymásból, például a kannabisz-fogyasztás büntetőjogi üldözésének megszüntetése miatt nem kell szükségszerűen dekriminalizálni a termesztést is. Vagyis a kezdeményezésben szereplő, külön tagmondatban felsorolt egyes magatartások nincsenek egymással okszerűségi viszonyban. Az egymásból nem következő alkérdéseket tartalmazó kezdeményezés azonban a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a választópolgár pedig csak abban az esetben tudja támogatni a kérdéssel elérni kívánt jogszabály-módosítás megvalósulását, ha mindegyik alkérdésre igennel válaszol. A kérdésben feltüntetett alkérdésekre azonban adott esetben eltérő válasz is adható, viszont a választópolgárnak nincs lehetősége megkülönböztetést tenni és részkérdésenként válaszolni. Következésképpen megállapítható, hogy a kezdeményezés – jelen formájában – egyértelműen nem válaszolható meg.
[28] A Btk. a kábítószer birtoklásnak, mint deliktumnak összesen hét elkövetési magatartását nevesíti, melyek a következők:
termesztés,
előállítás,
megszerzés,
tartás,
az ország területére behozatal, az onnan történő kivitel és az országon való átszállítás,
a kábítószer birtoklásának megvalósításához anyagi eszközök szolgáltatása és
fogyasztás.
Ezek közül a népszavazásra javasolt kérdés négy magatartást emel ki, melyek kapcsán azt kívánja elérni, hogy a kannabisz vonatkozásában azoknak ne legyen büntetőjogi következménye. Azáltal, hogy Szervező bár meg kívánja szüntetni a kannabisz büntetőjogi értelemben kábítószerként való meghatározását, ám annak birtoklásával kapcsolatban csak néhány elkövetési magatartás büntetőjog általi üldözését akarja mellőzni, nem egyértelmű, hogy a további három elkövetési magatartás szabályozása tekintetében miként járjon el a jogalkotó. Vagyis a kérdésből nem derül ki, hogy milyen szempontrendszer alapján válogat Szervező a kábítószer birtoklás elkövetési magatartásai közötti. Ennek viszont az a következménye, hogy homályban marad a jogalkotó számára a kérdésben nem szereplő magatartásokkal kapcsolatos jogi szabályozás további sorsa, mivel a kannabisz büntetőjogi értelemben kábítószerként való meghatározásának megszüntetéséből szükségszerűen következik ezen magatartásokkal kapcsolatos szabályok újragondolása is. A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata alapján nem felelhet meg a népszavazási egyértelműség kritériumának az a kezdeményezés, amely közelebbről és világosan nem határozza meg a jogalkotó feladatát, mert mindez azt eredményezheti, hogy nem lesz összhang a kérdésre adott válasz mögötti választópolgári szándék és a népszavazás eredménye alapján alkotott jogszabály között.
[29] Az előző bekezdésben foglaltakkal összefüggésben a kérdéssel kapcsolatos, az egyértelműség körében vizsgálandó problematika továbbá, hogy az kétféle jelentéstartalommal is értelmezhető, illetve abból kétféle jogalkotási kötelezettség is levezethető. Az egyik, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeképp, annak támogatása esetén az Országgyűlésnek olyan jogszabályt kell alkotnia, mely alapján a továbbiakban a kannabisz nem minősül kábítószernek, és ebből kifolyólag arra nem alkalmazhatók a kábítószerrel való visszaélés Btk.-beli szabályai, így nem von maga után büntetőjogi felelősséget egyetlen, pl. a Btk. 178. §-ában nevesített magatartás sem. A másik lehetséges értelmezés, hogy a népszavazás eredményeképp a kannabisz büntetőjogi értelemben kábítószerként való minősítése, továbbá annak fogyasztása, termesztése, megszerzése és tartása kriminalizálása szűnik meg. A kannabisz származékok előállítása, a kannabisznak az ország területére való behozatala, az onnan történő kivitele és az országon való átszállítása, valamint a birtoklásának megvalósításához anyagi eszközök szolgáltatása továbbra is bűncselekménynek minősülne. A kérdésből azonban az, hogy elkövetési tárgy hiányában ezek a magatartások miért minősülnének továbbra is bűncselekménynek, azaz mi oknál fogva lennének büntető-jogellenesek, társadalomra veszélyesek, ha maga a kannabisz nem minősül kábítószernek, nem derül ki.
[30] A fentiekben írt kérdés merül fel a Btk. 176. §-ában szabályozott kábítószer-kereskedelem törvényi tényállásával kapcsolatban is. A kérdésből sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy ha a népszavazás eredményeképp a kannabisz büntetőjogi értelemben nem minősülne kábítószernek, úgy a kábítószer-kereskedelem körébe tartozó magatartások (kínál, átad, forgalomba hoz, kereskedik) szintén jogszerűen folytatott tevékenységek lennének-e, vagy épp ellenkezőleg. Ezeknél a bűncselekményeknél is a védett jogi tárgy a polgárok egészségének védelméhez fűződő társadalmi érdek, mivel a kábítószerek közismerten károsítják az egészséget és alapvetően az ember testi és lelki integritását támadják. Nyilvánvaló, hogy a kannabisz legalizálása esetén sem szűnik meg annak az egészséget veszélyeztető hatása, az viszont nem világos, hogy ha az azzal kapcsolatos egyes, fent megjelölt cselekmények továbbra is kriminalizálva lesznek, akkor mi lesz az a rendező elv, ami alapján ezek a cselekmények továbbra is büntetendő cselekménynek minősülnének.
[31] A kezdeményezéssel kapcsolatos további nagyfokú bizonytalansági tényező, hogy az abban tartott érvényes és eredményes népszavazásból fakadó kötelezettségnek milyen tartalommal tegyen eleget a jogalkotó. A kannabisz kérdésben foglaltak szerinti legalizálása esetén olyan jogszabályt kell alkotnia a jogalkotónak, mely alapján pl. mennyiségi korlátozás nélkül lenne lehetőség a termesztésre, megszerzésre, tartásra és fogyasztásra, vagy lenne korlátozás, akkor viszont dönteni kellene annak mértékéről is, illetve arról is, hogy milyen következményei, szankciói vannak annak, ha pl. valaki a meghatározott mennyiségen felül tart kannabiszt. Szintén kérdésként merül fel, hogy a legalizálás a kannabisz fogyasztása kapcsán jelent-e bármilyen korlátozást olyan értelemben, hogy azt pl. csak meghatározott helyeken lehet fogyasztani, vagy nyilvános helyen, gyakorlatilag bárhol fogyaszthatóvá válik, engedélyezett-e a csoportos fogyasztás, vagy sem. A kérdéssel összefüggésben elmondható, hogy az a kannabisz fogyasztással összefüggő magatartások dekriminalizálását célozza, az azonban nem derül ki belőle, hogy az hogyan történjen. Egy beleszólást nem engedő, következménymentes fogyasztás kialakítását célozza, vagy egy engedékenyebb, de azért korlátok közé szorított kultúra kialakítása a cél, ahol a szabályok megszegése pl. adminisztratív szankciók alkalmazását vonja maga után.
[32] A kérdéssel kapcsolatos további egyértelműségi problémát vet fel a második tagmondatban szereplő „kannabisz (marihuána)” kifejezés használata. A kannabisz fogalmát a már hivatkozott Egységes Kábítószer Egyezmény 1. cikk (1) bekezdés b) pontja határozza meg, mely szerint az a kannabisz növény bármilyen elnevezéssel jelölt virágzó vagy termő ágvégződéseit jelenti (kivéve a magokat és az ágvégződés nélküli leveleket), amelyekből a gyantát még nem vonták ki. Ezzel egyező meghatározást tartalmaz a kábítószerekkel és pszichotróp anyagokkal, valamint az új pszichoaktív anyagokkal végezhető tevékenységekről, valamint ezen anyagok jegyzékre vételéről és jegyzékeinek módosításáról szóló 66/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. § 20. pontja is. Bár a köznyelv a kannabisz és a marihuána szót gyakran szinonim fogalmakként használja, a marihuána a hasishoz hasonlóan a kannabisz származéka, abból kivont, általában cigarettában elszívott kábítószer, melynek érdekében a kannabiszt általában kiszárítják. A hasist a kannabisz növény virágzatának gyantájából készítik.
[33] A kannabisz, ahogyan azt az Egységes Kábítószer Egyezményben és a Korm. rendelet szerinti fogalma is tartalmazza, a kannabisz növény egyes részeit jelöli, amiből még a hasis készítéséhez szükséges gyantát nem vonták ki. A kérdés tehát azáltal, hogy a kannabisz fogyasztásának, megszerzésének, illetve tartásának megengedhetőségét célozza, a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazással valójában nem „pusztán” a marihuána fogyasztását, megszerzését és tartását tenné törvényessé, hanem a kannabisz növény azon részének a megszerzését és a tartását is, amelyek a marihuánán túl a hasis készítésére is alkalmasak. Jelen esetben tehát a köznyelv pontatlanul azonosítja teljes mértékben egymással a kannabiszt és a marihuánát, ebből kifolyólag ennek az azonosításnak a kezdeményezésben való megjelenítése egyértelműségi problémához vezet.
[34] A kérdés ugyanis a választópolgár számára azt a téves látszatot kelti, mintha annak támogatásával kizárólag a marihuána fogyasztásának, megszerzésének, illetve tartásának törvényessé tételéhez járulna hozzá. Ezzel szemben a valóság az, hogy a kérdésre adott „igen” válasz a kannabiszból készített egyéb származékokkal kapcsolatos, a kezdeményezésben megjelölt magatartások legalizálását jelenti. Ezen túl már csak megjegyzendő, hogy a kannabisz vonatkozásában, mely a kannabisz növény egyes részeit jelenti (virágzó és termő ágvégződések) nem értelmezhető a termesztés, hiszen az a magok elültetését és az abból kikelt növény gondozását jelenti.
[35] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[36] A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés, annak megtévesztő jellege miatt a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[37] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[38] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[39] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egységes Kábítószer Egyezményen, az ENSZ Kábítószer - Egyezményen, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a Btk. 176. §-án, 178. §-án, a 459. § (1) bekezdés 18. pontján, a Korm rendelet 1. § 20. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. szeptember 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke